郡县制视域下省直管县改革研究

内容提要：

郡县制是国家治理体系中处理中央与地方政权关系的制度安排。郡县制的历史演变过程是二级制与三级制的多重循环，其中，县是演变中最稳定的政区，郡县两级是中央政府尽力维持的地方政权构架。在当今的国家治理体系中，县级政权仍然是中国行政架构中的关键层级、实行社会治理的第一线、推动区域经济社会发展的前沿阵地。但是，县级政权在运行中存在诸多问题和矛盾，仍然具有从三级向二级改革的需要。当前的省管县改革实践，需要在彻底下放省管县的社会管理权限、全面提升县级政权的能力、形成省市（试点）县三级合力等方面进一步完善。  

●郡县制历史演变：二级制与三级制多重循环

●郡县制现代演变：从市管县到省管县

●郡县制视域下的省管县改革：多方互动释放县的活力

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郡县制视域下省直管县改革研究

湖南文理学院课题组

郡县制是与分封制相对应、处理中央政府与地方政府权力关系的政治制度安排，郡县制肇始于春秋，形成于战国，全面推行于秦始皇一统天下，自秦以降，地方政府层级历经二级制、三级的多重循环，其中县一直是最重要最稳定的基层政府，郡县两级也一直是统治者尽力维持的地方政权构架。历史无法割裂，传统深植人心，新中国成立以来，郡县制作为国家治理体系的传统，基本结构得到了延续、升级和强化，目前正在进行新一轮的从三级（市管县）到二级（省管县）的改革。

一、郡县制历史演变：二级制与三级制多重循环

古代中国疆域辽阔，大国治理，首要问题是中央与地方的关系。我国历史上的地方行政体制，先“分封”后“郡县”，西周实行分封制，至秦统一中国后为郡县制取代。秦虽二代而亡，政法百代犹行，两千余年，王朝更替，政治变迁，唯“州县之设，固不可革也”。

（一）县是演变中最稳定的政区

西周文献中已有“县、郡、州”等地域名称。“县”原写作“還”，指国都周围的地区，与“鄙”，即都邑郊外的野鄙，意思相近，二字也常常联用，如《左传》有“晋之县鄙，何国之为”“县鄙之人，入从其政”等记载。可见，县最初的含义是“县鄙之县”，指环绕中心城邑的一片地域。

西周晚期，周王室衰微，诸侯国竞相灭国拓土。为了增强政治军事实力，或是为了防范重臣纂权，新获得的疆域，一般不再分封给大夫，而是设置为县，也就是公邑，如楚灭国为县、秦以戎地为县、晋以邑为县等等。春秋时期的县有过渡性质，各国的县规模、形态或有不同，但直到春秋中期，县与邑还没有大的区别，县邑通称，是为“县邑之县”。

春秋后期，县发生巨变，具备了“郡县之县”的主要特征：一是区划化，即治所经人为划定，而不任天然；二是官僚化，即长官“食禄而不食邑、临民而不领土、流动而不世袭”；三是行政化，即县以下还有乡、里等基层组织。及至战国末期，“不管是因为权宜之计的积累成了常规，还是由于精心考量后的设计，或是简单模仿他国经验，甚或仅因那些没有改革的诸侯国先后都被灭了”，郡县制最终成为各国通用的基本制度。

秦国的郡县制改革最为彻底。秦孝公时，商鞅在秦国全境废除采邑制，推行郡县制，“废井田、开阡陌”，“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”，废除“世卿世禄”，实施“军功爵制”，显著提高了国家能力，使秦国得以在漫长的军事竞争中最后胜出。秦始皇统一中国以后，听取李斯的建议，不立诸侯，“分天下以为三十六郡”，“天下皆为郡县，子弟无尺土之封”，郡县制得以在全国实施。

其后两千余年，郡县制一直是我国中央与地方的基本体制。汉的郡国并行制、唐宋的道路制、元明清的行省制，都是在郡县制基础上的探索和调整。自秦以降，县以上的政府，层级、名称、辖区、权力变化很大，但县作为中央统治的基础性单元，极其稳定：县的数目保持在1000到1800个；许多县的名称、治所保留了上千年；县府始终由县官、县吏和衙役三个层级组成；县官是中央政府直接任命的最后一级地方官员，在区域内享有最高支配权。“郡县治，天下安”，县域稳定是国家稳定的保障。

（二）郡县两级是中央政府尽力维持的地方政权构架

中央集权与地方分权的力量消长，古人用“内外轻重”来形容。郡县制弱化了分封制下分裂、割据的风险，并不意味着立即能够达到“内外相权、轻重相维”的理想状态。历史极少停留在“轻重相维”的刃锋上，而是在“外重内轻”与“内重外轻”之间交替，表现在地方行政制度变迁上，就是两级制与三级制的循环。

郡县制的历史演变，作为统县的政府，郡在名称、辖区、数量等方面变动很大。汉唐在初期都采用二级制，但是到了中晚期多事之秋，由于统县的政府辖区太小，没有足够的资源应对民变或战乱，所以不得不增加一级次高级政府（仅次于中央政府），如东汉末年出现的州，唐安史之乱后出现的道。汉唐两代的次高级政府，最后都成为割据势力，而且祸延后世。有鉴于此，宋初力求恢复州县两级地方政府，为了解决国土广大难于管理的问题，创建了各种职能型政府也就是路来应对。路有多种，且辖区不一，路辖区比州大，但职能单一，无法形成割据势力。元朝国土广袤，且为少数民族统治，内部不稳的压力一直存在，于是开始设置行省这一次高级政府，且下设路、府、周、县等层级，形成我国历史上地方政府最为复杂的体系。明清两代继承了省级政府的体制，并形成了先设省再设府的做法，与过去先有统县政府再有次高级政府的做法刚好相反，这样就把地方三级政府的格局确定下来。民国成立后，将省府县三级改成省道县，并试图虚省实道，将省变为监察区，但其时地方割据势力已成，自然不能如愿，反而是道形如虚设；南京国民政府干脆取消道，恢复了类似郡县制的省县二级制，但由于省的数目较少，县的数目过多，一个省管上百个县，技术上无法支持，只好又在县上设专区，变回三级制。

二、郡县制现代演变：从市管县到省管县

新中国成立后，地方政权构架也在二级制与三级制之间探索调整。建国之初，县基本上由省直接管辖；由于交通不便，信息蔽塞，省县之间交流不畅，1959年拉开市管县的序幕；到了上世纪80年代，随着城市经济发展迅速，城乡差距、地区差距日渐扩大，让城市发挥带头作用成为促进城乡一体化的方向，从1983年起全国掀起地市合并、市领导县改革高潮，至2004年左右市管县体制基本实现。在这一演变过程中，县级机构一直具有重要作用。

（一）县级机构的现实方位

我们并未远离传统，新中国“大国治理”在国家结构形式上坚持单一制而非联邦制，是对郡县制传统最好的承继。县治，自古以来在维护封建王朝政权稳定上发挥着重要作用；当今时代，县级机构仍然是最基本的治理单元，具有重要的时代意义。

是中国行政架构中的关键层级。在2015年中央党校县委书记研修班座谈会上，习近平总书记指出，县一级在国家政权结构中“处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护民生、促进国家长治久安的基础”。县域居住着全国70%以上的人口，创造了全国50%左右的GDP，消费了全社会零售总额50%以上的商品，集中了国家各类自然资源，是大批劳动力的输出地；县域经济是促进国民经济整体发展的潜力所在，是县域居民增进福祉的客观载体；县域经济发展是实现“精准扶贫”目标、解决“三农”问题的主要途径，是促进城乡公共服务一体化、实现城乡协调发展的根本选择；县域经济的稳定与否对国家安定具有举足轻重的作用，县域生态保护是实现“青山绿水就是金山银山”的重要保证。

是实行社会治理的第一线。县级机构是我们党执政兴国的“一线指挥部”，发挥着承上启下的关键作用。“麻雀虽小，五脏俱全”，一个县就是一个基本完整的社会，中央有什么机构，县里大多也有其大体对应的部门，能比较全面地履行政治、经济、文化、社会管理职能。县级政权责任重大，对上贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署，对下领导乡镇，治理地方，促进发展，服务民生；尤其在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中起着重要作用。

是推动区域经济社会发展的前沿阵地。县域发展关系着国民经济整体发展、社会稳定和生态安全。县域经济是促进国民经济整体发展的潜力所在，是县域居民增进福祉的客观载体；是实现“精准扶贫”目标、解决“三农”问题的主要途径；是促进城乡公共服务一体化、实现城乡协调发展的根本选择；是当代中国全面建成小康社会和实现现代化的重要基础；也是推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的重要力量。县域稳定对国家安定具有举足轻重的作用，县域生态保护是实现“青山绿水就是金山银山”的重要保证。

（二）县级机构运行过程中的现实困难

市管县体制在促进地方经济社会发展的同时，其背景下县级政府的运行困难逐渐显示出来，主要表现在如下一些方面：

社会管理责任与所能支配的财力不对等。自1994年起，我国中央和地方政府实行分税制，目的在于改变过去中央财政收入占全国财政收入比重过低的局面，进而增强中央政府的宏观调控能力。这一做法在省一级也得到了推广和延伸，在分税制实行的前几年，市县财政向省级集中程度不断强化。但在事权方面，各级政府之间没有清晰的划分，下级政府的事权范围基本上由上级决定，省级在集中财力后，并未就事权与市县进行相应划分，造成财权向上集中而事权向下转移、财权与事权不对等的局面。

事权下移主要体现在如下几个方面：一是县级政权承担了主要的共有事权。比如义务教育，它直接关系着全民素质高低和国家竞争力强弱，但全国80%的小学、初中都在县域。二是县域承担了超出其受益范围的事务。如退耕还林、天然林保护、风沙治理等受益范围几乎波及全国，虽然一定程度上中央予以补偿，但相对于这些工程带来的地方收入减少，显然是杯水车薪。三是上级开口子，下级配套的支出压力越来越大，比如中央、省要求县配套的项目、资金越来越多，直接加重了县级财政困难。四是县级政权承担了事先没有界定清楚的事务。分税制改革后，没有根据经济社会发展对一些新出现的事务做出责任规定，最终大部分责任压在了县级政权上，如社会保障。五是县级政权的工作职责，从政治、经济、文化到老百姓的衣食住行、生老病死，无所不及，几乎无所不包的事权责任没有足够的财权支撑。

经济发展责任与所拥有的政策权限不对等。中国经济已从高增长到高质量发展阶段，中美经济贸易对抗的本质是中美对世界经济下一个经济长周期主控地位的博战，对我国经济社会发展的国际环境产生很大的不确定性风险。未来中短周期内，刺激内需以形成强大的经济拉动力将成为我国政策主要着力点。县域经济是我们巨大的市场后备，扩大县域消费，提升县域消费层次，将成为中国经济新的增长极。县域经济的发展地位日渐突出，加快发展县域经济的要求越来越迫切，但县一级政权在经济发展政策的各个方面却权限不足。

经典经济学理论与现代经济学分析表明：基础建设、土地、科技、外商投资和对外贸易是地方经济发展的重要影响因素。在分税制和市管县背景下，县级政权财力紧张、缺少项目审批决定权、缺乏融资手段和渠道，使得基础建设进展缓慢，不能满足县域经济发展需求。上级对土地利用的规划性不强，县里用地需求需向省市申请，不确定性较大；已下达的年度土地利用计划指标，未能考虑各地实际，一些市场潜力较大项目，由于土地批不下来，造成项目落地难现象；土地审批流程复杂，限制较多，不流于县域经济发展。县域对科技人才的吸引力太弱，政府有关支持就业的技能培训多适用于城市下岗职工，素质较低的农村富余劳动力难以从中获得较大发展，县域企业只能通过扩大规模增加和吸引劳动力，不利于提升科技创新能力。地级市具有较强的资源调配能力，好的项目、资金包括外商投资、对外贸易机会倾向于向中心地区聚集流动，导致城乡差距逐渐扩大。肩负发展县域经济的重要责任，县级政权没有立法权、经济政策口岸和资源处置等权限，难以充分有效地促进县域经济高质量发展。

市管县改革的实际结果与目标设定不一致。上个世纪八、九十年代进行的市管县改革，以城市化和工业化为背景，是中央向地方分权的具体举措,目的是打破城乡分割，形成以城市为中心、农村为腹地的区域经济综合体，通过中心城市带动周围农村发展，促进城乡一体化。市管县的初衷无疑是正确的，也是与当时的科学技术、社会基础条件、带有强烈计划色彩的经济体制基本适应的。在很长一段时间内，它提高了行政效率，整合了全地区优势资源，促进了区域市场的统一和规模经济的形成，提升了经济发展效率，在一定程度上带动了所辖县乡经济社会发展。但是，市管县的体制设计不尽完善，在实际运作中又受到地方政府自身利益干扰，产生了许多有违初衷的后果。

事实上，市对县的带动作用并不明显，市盘剥县在所难免。发达省份许多县的发展已经超过所在市，比如义乌早已远超金华；落后省份的许多地级市，经济基础薄弱、发展滞后，也很难承担对县乡的辐射带动作用，市对县的拉动犹如“小马拉大车”，力不从心。市政府受自身利益的驱使，追求城市化和工业化，对作为农村的县不加重视，又对县实施近距离、全方位的管控，使得市侵犯县的利益、汲取县的资源在所难免。如此一来，城市越来越富，农村越来越穷，在一定程度上强化了城乡二元结构。

三、郡县制视域下的省管县改革：多方互动释放县的活力

历史总是惊人地相似，市管县在新中国实施四十余年后，也在质疑声中向省管市缓慢回归。浙江省是省管县改革的先锋，浙江经验受到其他省的仿效，引发了中央的政策回应。湖南省从2004年开始财政制度改革，2015年推行旨在探索建立事权、财权、行政权三统一的省直管县管理体制的试点改革。虽然现在的省管县改革还处于试点阶段，但考虑到目前实施省管县的条件越来越成熟，从郡县制历史演变的过程判断，省直管县必定是未来的地方政府构架趋势，因此改革必须得到完善，从而释放县的灵活自主权，使县级机构发挥更大作用。

（一）彻底下放省管县的经济社会管理权限

省管县改革目的在于释放县的活力。虽然市盘剥县在一定程度上存在，但是即便把中央、省所有该给的资源悉数尽拨给县，也绝对不足以支撑和促进县域快速、协调、持续发展（事实上，省管县在一定程度上提高了县对省财政支持的期望）。县域要实现又快又好的发展，不仅要大量投入各种生产要素，而且这些要素要做到优化组合，高效配置。县域政权的触角灵敏，能更及时、更准确地把握细节，作出更符合实际、更有效率的决策，通过体制机制改革把更多的管理事务交由县域政权管理，实际上是赋予县域与时俱进、因地制宜、避害趋利、求同存异、能破能立的作为空间，通过赋权激发县的活力，促进县域迅速发展。

从调研和文献中不难发现，权力下放不彻底是省管县各部门最深切的感受。主要表现为，一是权限下放的数量不彻底，没有做到“赋予试点县行使与市州相同的经济社会管理权限”，诸如“工伤认定”、“退休审批”等涉及面广、直接面对人民群众的民生业务权限没有下放；二是权限下放的质量不高，老百姓没有感觉省管县带来的便利。例如，自“外国人来湘就业许可”权限下放以后，多年来湖南省石门县没有受理一起该项业务，但有些与老百姓生活息息相关的事项却丝毫没有松动；三是市里有所截留，虽然有些权限省里已经明确下放到县里，并已对接落实到位，但是市里在某些环节上依然直管。

权限下放不彻底带来许多弊端，主要表现为：一是县里的同一部门，有些业务归省里管，有些业务归市里管，如此“双重管理”，县级部门感觉工作任务、工作环节不仅没有较少反而增加了，县级一个股室本来面对市里多个科室，现在还加上省里的多个处室，不利于把事情办好；二是有些项目省里不接受试点县的直接申报，因为是试点县，市里却认为要直接向省里申报，在指标上市里不再统筹安排，如此“两头不管”，让试点县处于被边缘化的地位；三是市管环节少不了，市里事情办不好，无意间拉长了办事流程，导致办事程序非但没有简化，而且更加复杂。例如，律师证照的办理，以前网上流程提交到市司法局并将纸质资料报市司法局就可以了；改革后，证照办理到省司法厅，网上办理提交到市局后，还要不时关注市局转办情况，待市局办结提交到省厅后，才能到省厅办理。

彻底下放省管县的权限，首先在思想上要提高认识。湖南省自2015年开展省管县试点工作以来，下放了36个部门406项权限，但是县里感觉近两年省里对该项工作有所放松，因此需要提高对此项工作的重视程度，力推试点工作顺利进行。其次，统筹规划，系统推进权限下放。省级政权及职能部门，对所有的行政审批事项，要以审批的功能、作用、对象为标准，进行分类，该保留的保留，该下放和取消的坚决分类推进落实到位，形成省、市、县层次清晰的行政权限清单。第三，不要让县域能力弱、监督难等理由成为权限不得下放的借口，先无条件地推进权限下放，再补短板。

（二）全面提高县级政权的能力

省里没有向县彻底下放市管权限，原因之一是担心县级政权能力不够。事实上，权力下放后，县级承担的行政权限将大幅增加，但由于许多下放的权力或审批事项，基层单位还没有承办过，加之基层普遍存在专业人才不足、专业设备不足等问题，确实在一定程度上存在“接不住”“接不好”的问题。

致力于基层政权的能力提升，也是郡县制的目的之一。郡县制脱胎于封建制，封建制的官位采取世卿世禄制度，只与血缘有关，有才能的人只能以“门客”身份寄寓在封建主门下，政府官吏队伍无法接受“新鲜血液”的补充。郡县制从奖励军功突破，再到科举取士，以致天下英雄尽入统治者“彀中”，又加以考核，官吏队伍的能力得到很大加强。古代尚如此，在省管县的今天，更要加强县级政权能力建设，而不能因为县级政权能力不足放缓权限下放步伐。

提高县级政权的能力，使县级政权能自如处理和解决辖区内的各项事务，是省管县体制改革的首要任务。省管县从更高层次为县赋权，县级政权应有较强的规划发展能力，结合国家政策，寻找本地方发展优势，将县域经济、社会发展引向正确方向；省管县从更广范围为县赋权，县级政权应有较强的资源配置能力，能恰当地动员、提取和分配社会资源；省管县以转变政府职能为前提，县级政权应有较强的市场规制能力，在市场经济面前有所为有所不为，发挥市场配置资源的主体作用，对市场经济进行有效的引导、监督和规范，以维护县域市场有序运行；省管县目的之一是促进城乡公共服务一体化，县级政权的职能应从原来以经济建设为中心向提供更多更好的公共服务转变，需要提高公共服务的供给能力；省管县为县赋权的同时，也赋予了县更大的责任，使县处于更多的矛盾关系之中，也要求县更加自主地面对各种社会问题，因此，县级政权需要较强的组织协调能力、危机处理能力和社会控制能力。

事情需要人来完成，人力资源是第一资源，因此首先需要加强县级政权的人力资源建设，要通过经济和非经济的手段提高县级政权对高素质人才的吸纳能力，要创新县级政权的用人制度，为有能力的人搭建施展才华的舞台。其次，县级政权公务员擅长在政策既定范围内处理具体事务，一旦上升到概念、理念、系统、规划等层面工作，一下子可能还适应不了，这时需要适当引智，借助外界力量完善问题解决的构架。第三，要建立健全科学的决策机制，保证各项决策的科学化、民主化，继续发扬密切联系群众的优良传统，从人民群众中吸收创新发展的源泉。

（三）形成省市（试点）县三级合力

郡县制的历史演变过程诚然有层次分明的二级或三级制，但也有更多层级、复式统辖的管理体系，其中最复杂的莫过于元朝，地方政府多达省-路-府-州-县五级，统辖关系除了路-府-州-县主要顺序外，还有路辖州或辖州再辖县，或路直辖县、府直辖县等等，其原因一是元帝国疆域广袤，二是少数民族入主中原，统治手段本无成规，既学金，又学辽，也都是少数民族王朝，这种复杂体系运用时间不会太长，至明清就简化得多。

现在有了省直管县试点以后，省县市三者也形成了复式统辖关系，省既要管原来的市，又要管试点的县，市既要管原来的县，又有管试点县的部分业务，试点县既要接受省的领导，又要接受市的领导，关系复杂繁琐，所以必须切实理顺省市县三者关系，才能提高行政效率。理顺关系的目的是形成三者的合力，对于试点县，省市不能各唱各的调，既要避免两重管理，更不能两头不管。

首先是省县关系，要改进省县间工作对接模式。省级各部门习惯了对市开展各项事务的指导与沟通协调，县级各部门习惯了听从市的指示和安排，省县对接是个全新的领域，且对于省来说，是在管市之外的任务。省县对接的工作内容与方式较过去有很大不同，对接部门对对方的工作模式不熟悉，沟通对接的成本较高，因此需要合理设计工作流程，加强人员培训，建立高效的省县工作对接模式。其次是重构市县关系。省管县不是简单割断试点县与所在市的关系，而是要形成新的行政关系。在没有彻底放权之前，市县还是有一定的统辖关系，市对县要有更多的支持；在彻底放权以后，市县要构建互利共赢的新型关系，强化协同配合，加强土地利用、城乡规划、产业布局、公共服务等方面统筹协调，实现重大公共基础设施共建共享，优势互补，共同发展。第三，进一步明确各级政府权责。明晰省市县各级政府职责边界，避免“职责同构”。可以以权力清单、责任清单形式明确各级政府职能职责，让每级政府都享有与其职能相匹配的权力。

（四）加强对试点县监督考核

监察制度是郡县制的重要组成部分。汉代之初，监察职能由中央监察机关派出的刺史完成，刺史俸只六百石，却监察二千石俸的郡太守，取其“大小相制，内外相维”之意，这一制度被后世交口称赞。唐朝的巡察使、元朝的行省、明代的按察司使，以及各朝各代的路等等，开始时都只有监察职能，后来因为其重要性，往往有成为一级政府的倾向。郡县制也重考核，秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，实行一级对一级的考核。研究表明，郡县制官员考核，既重是否满足上级要求的“政绩”，又重是否达到民众期望的“声誉”。

省管县试点在监督、考核等方面配套改革跟进不到位，并可能成为省管县改革放权不彻底的原因之一。在监督方面，省管县改革在扩大县级政府权限的同时，也部分解除了原来市对县的监督关系，但是省对市的监督体系尚未建立起来，这样就出现了一定程度的监督空白。在考核方面，有些省份对试点县的目标管理及综合考核仍由市负责，但是放权的工作都由省里领导，市里不一定掌握试点县的具体情况，同时，市里负责对县的考核，县的各项工作很有可能受制于市，不利于试点县完全行使权限；有些省份已经明确，直接对试点县相关部门进行考核，又造成省市重复考核县的低效率现象。

从监督考核角度再一次说明彻底放权的必要性，彻底放权不仅可以简化省市县三级关系，还可以使监督考核的主体关系简单化。在健全县级行政权力监督制约机制方面，要充分利用现有的省级行政资源，加强对试点县权力运行的监察和审计，确保上级监督不会因市级层间减少而弱化。县级政府要加强自我监督、自我约束，要着重发挥县级人大的作用，增强对县级行政权力的全过程监督，充分发挥同级监督作用。要充分发挥社会组织、新闻媒体和人民群众的社会监督作用，着力深化政务公开，把重大决策、项目建设、行政执法、财政预决算、政府采购等行为纳入监督范围，时刻保持权力受到来自各方面的约束，防止县级政府对放权增加权力的滥用。在考核方面，要充分发挥绩效考核的指挥棒作用，明确试点县政府目标管理和综合考核办法，由省政府统一组织实施。由于省内各县比市内各县的差异要大得多，考核宜采取纵向比较的方式。不管是监督还是考核，要充分运用现在发达的信息技术，而不仅仅局限于传统手段与方式。

（五）着力加强新型城镇化建设

新型城镇化建设是省管县改革的目标之一。市管县推动了城市化发展，但是也带来了城市的虚化。管县的市将原来的县变成区，大量的农民被并入，实际上并没有很好地城镇化，这种集城市与农村于一体的广域型城市在市管县背景下普遍存在。省管县改革通过资源配置权和社会经济管理权的下移，使县级政府能更加自主地加强县域城镇建设，不仅有利于城乡产业一体化，而且有利于城乡基本公共服务一体化，进而形成县域内功能互补、协调发展的城镇体系，促进农村外出劳动力向县域城镇流动，改变当前进城农民工没有被城市化的状态，实现真正的城镇化。

首先是要加强县城建设，促进县城城市化发展。县城是县域工业化和城镇化发展最有潜力的区域，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点，所以要促进资源向县城集中，鼓励县城积极承接发达地区产业转移，扩大县城规模，提高县城发展质量。其次是要加强县镇建设。县镇是县域经济的增长极，是县域资源配置和经济发展的中心地区，所以要像省管县改革一样进行扩权强镇，拓宽社会资本参与中小城镇建设的渠道，大力促进县镇小微企业发展，重视农业转移人口就近就地城镇化。第三，要加强基本公共服务一体化建设。要通过基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖，逐步形成以城带乡、城乡互动、一体化发展的新格局。省管县改革要通过公共服务统筹权上移强化省级政府在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任；要更新城镇发展理念，按照基本公共服务均等化要求，使中小城镇能够配置更多的公共资源，要通过国家投入和县域投入，努力改善中小城镇的基础条件和发展环境，提高其资源集聚能力。

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（肖小勇 湖南文理学院 经济与管理学院院长 教授）