摘要：中国行政体制改革走过了不平凡的七十年历程，从国家管理体制改革到行政管理体制改革，再到国家行政体制改革。中国共产党在中国社会发展不同时期社会的主要矛盾是行政体制改革的动力源。行政体制改革的动力如果主要源自外部力量的推动，而缺乏体制内部动力，改革就会遗留不少问题。如果行政体制改革主要来自体制内部的动力，改革将会相对顺利，能有效化解社会的主要矛盾。

关键词：行政体制改革；主要矛盾；动力源；内部动力；外部动力

新中国成立以来，党和政府经历了一系列的改革，迭荡起伏，道路坎坷而艰辛。随着改革开放不断走向深入，中国行政体制改革也走过了不平凡的历程。进入新时代，全面深化改革是否能顺利推进，很大程度上取决于国家行政体制改革的实际进程和效果。

一、几种关系和几个概念

（一）几种关系

1、政治与行政的关系

与西方的行政独立于政治不同， 中国的行政内涵于政治之中。中国的政治体系分为上下两个层次，其中，政治上层的内容包括宪法权威、政党作用、社会主义民主[1]、社会主义法治以及武装力量。政治下层主要是行政，亦即狭义的政府治理体系。

本文讨论的行政体制即属于狭义的政府治理体系。任何一项改革都是改革动力因素与阻力因素矛盾运动的过程和结果。行政体制改革亦如是。行政体制改革的动力一方面来自体制内，即内生动力，一方面来自体制外的市场和社会，即外部动力。

2、狭义政府与广义政府的关系

狭义政府指从国务院到乡镇的五级政府组织体系。广义政府的内涵更加宽泛，它包括党委、政府、人大、政协、事业单位和群团组织等所有体制内机构组成的复杂宠大的组织体系。本文讨论的主要是狭义政府的行政体制及其改革。

3、政治与社会的关系

马克思说，社会是人类交互作用的产物。人们不能自由选择某一社会形式。在人们的生产力发展的一定状况下，就会有一定的交换和消费形式。在生产交换和消费发展的一定阶段上，就会有一定的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的形式表现的一定的政治国家。[2]马克思清晰地阐明了社会与经济和政治的作用与反作用的关系，即社会是基础，它决定经济活动方式进而决定政治上层建筑；政治活动是对经济发展进而对社会活动的反应。如果政治的反应是能动的、积极的、相适应的，三者之间就会形成良性互动；反之，则非良性互动，可能引发社会动荡，甚至社会革命。

（二）几个概念

1、行政体制及其改革的基本内涵

     行政体制包括行政职能、行政结构、行政行为，以及相应的制度安排。行政职能包括行政职责和行政功能。行政功能是客观存在的，与改革没有直接关系，行政职责是行政主体主观决定的，与行政主体的认识水平密切相关。行政职责实际上等同于目前普遍意义上的行政职能。行政结构包括行政机构和相关人事管理。行政行为包括行政程序、行政方式、行政绩效。制度安排包括宪法法律、行政法规及其它相关制度等。行政体制改革则是对以上各方面的改革，即对行政职能、行政结构、行政行为和相关制度的再设计。

2、动力和阻力的基本内涵

动力是使机械作功的各种作用力（motive power），如人力、风力、水力、热力、原子能等，泛指推动事业前进和发展的推动力（motive force）。阻力是阻碍物体运动的作用力，泛指阻碍事物发展或前进的外力。

3、动力与阻力的相互关系

任何一项改革，既有动力，也有阻力。而“相反的东西有同一性”[3]。行政体制改革的动力和阻力相反相成，二者构成矛盾统一体，在改革的不同阶段，二者会相互转化。习近平总书记曾强调指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”改革的动力与阻力不是固定不变的，当动力与阻力保持合理的动态平衡时，改革就会相对顺利。当条件成熟而改革缓慢或止步不前、甚至改革方向出现偏差，就会出现动力不足，阻力大于动力，改革就不顺利；当不顾具体条件和实际情形而冒昧推行改革，动力过大，动力与阻力间也会失去平衡，改革同样不顺利。

4、行政体制改革的动力和阻力

从以上分析可以看出，所有能推动行政体制改革的因素都可以看作改革的动力。同一个因素，在不同的改革阶段可能是动力，也可能是阻力。为了分析方便，我们只研究推动行政体制改革的几个主要动力因素，比如意识形态、政党政治、利益重构、经济发展、社会变迁、国际环境等。

二、中国行政体制改革的动力结构

（一）行政体制改革的内在逻辑

中国行政体制改革有其内在的逻辑（见下图）。中国经历的每一次行政体制改革，首先是中国共产党对社会主要矛盾做出基本判断，并据此提出解决社会主要矛盾的指导意见，再运用政治权力，凝聚以行政系统为核心的全社会资源和力量，力图解决社会的主要矛盾。其次，行政系统必须通过改革来回应社会主要矛盾的动态变化。再次，当新的社会主要矛盾出现、或者现有的社会主要矛盾有所加剧时，政治体系必须做出及时准确的回应，否则，社会矛盾会不断加剧，导致社会不稳定。而行政体制改革的最终目的，就是为了建立一个有效政府，在党的统一领导下积极行使行政职能，以有效化解社会的主要矛盾。

（二）改革的动力源：社会的主要矛盾

社会的主要矛盾作为改革的逻辑起点，就是行政体制改革的出发点，亦即动力源。推动行政体制改革的主要动力是行政体制的内部动力，其次是外部动力。

作为政治体制改革的组成部分，我国的行政体制改革的领导者是中国共产党。1965年第八次党代会第一次提出了中国社会面临的两大主要矛盾、即“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，并于1957年实施经济体制改革，1958年实施国家管理体制改革。其后二十多年间，行政系统内大量增设了具有经济管理职能的部门， 集中贯彻了党借助行政手段直接推动工业化进程的政治意图。而我党在错综复杂的国内外政治环境和极度艰苦的国内经济环境下，基本完成了从落后的农业国向工业国的转变，为今后顺利迈入先进的工业国打下了牢固的基础。

1981年党的十一届六中全会将社会主要矛盾定义为“ 人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”,直到2018年党的十九大将社会的主要矛盾重新定义为“人民对美好生活的向往与不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这期间经历了七次大的行政体制改革，政府从改革开放初期的管制型政府向服务型政府的转型取得了明显成效。因此，本文认为，推动我国行政体制改革的动力源是中国共产党在不同时期定义的我国社会的主要矛盾。

（三）外部动力

外部动力是推动行政体制改革的催化剂，而真正激发改革行动的是行政体制的内部动力，是改革的根本动力。我们需要厘清哪些是外部动力、哪些是内部动力。为了更清晰地讨论问题，本文把政治体制框架内的动力界定为行政体制改革的内部动力。政治体制框架外的动力界定为行政体制改革的外部动力，即社会进步、经济发展。

影响行政体制改革进程的外部动力因素有很多，其中最主要的因素包括社会变迁、经济发展，以及国际环境。

1、社会变迁。社会阶层关系的变化会引发行政职能的变化；公民素质的逐渐提高，生活水平的不断提升，社会生活的极大丰富，更大的社会流动性等等，都要求行政体系具备相应的服务职能。

2、经济发展。中国的经济体制改革其实也是政治体制改革的一种表现形式。每一次经济体制改革都是在中国共产党的领导下展开的。而经济体制改革、尤其是市场经济的形成与逐步完善的过程，都相应推动了行政体制改革。行政体制改革的目的和任务就是为了适应经济体制改革的需要。经济体制改革的程度直接影响行政体制改革的方向和力度。

3、国际环境。人类命运共同体是我国行政体制改革必须面对的客观现实。全球一体化既对我国行政体制改革形成了学习和参照其他国家经验推进改革的外部压力。全球化引发的国家间竞争倒逼政府提高行政效率和服务质量，对我国行政体制改革有一定的推动作用。

（四）内部动力

行政体制改革的内部动力因素主要包括政治体制、意识形态、利益重构。

1、政治体制。“在中国的政治架构中，说政治主要是说中国共产党”[4]。中国共产党是中国的政治主体，是唯一合法的执政党，党的执政理念和执政方略决定着中国一切事务的兴衰和走向。中国的所有改革都是在中国共产党的领导下展开的。中国的政府是共产党领导下的政府，中国行政体制必定内涵于中国政治体制当中。政治体制决定了国家行政体制改革的方向及其成败。政治体制改革与行政体制改革呈正相关关系。如果政治体制与行政体制的改革保持基本同步或适当超前，政治体制改革会成为行政体制改革的强大动力；反之，如果政治体制改革进展缓慢，就会成为行政体制改革的阻力，导致行政体制改革推进缓慢，甚至出现停滞。

2、意识形态。意识形态的坚定与否影响甚至颠覆已有政体，进而导致整个行政体系的重构；对领袖思想的不同态度会引发对行政体制弊端的不同态度[5]。如果整个政治系统（包括行政系统）认为凡是领袖的话都不容怀疑，是否有改革需求就完全取决于领袖意志；对社会主义和资本主义的再认识会直接影响行政体制改革的内容，等等[5]；如果“官本位”行政思想盛行，则成为行政体制改革路上的巨大阻力。

3、利益重构。政府及其行政个体除了是“为人民服务”的机构（或个体），同时也具有自身利益,包括政绩、职务晋升等政治利益和经济利益。利益的背后是政府各机构（或个人）拥有的分配各种资源的不同权力。在行政过程中，各种权力、利益关系的重构会引发各种矛盾和问题。这些矛盾和问题的积累是催生改革的强大动力。其中争取合理权力和利益者是改革最大的动力。而被削弱权力和利益的既得利益者，将成为改革的阻力，权力利益被削弱的强度越大，阻力越大。

三、中国行政体制改革的历史进程及动力分析

从历史进程看 ，建国以来，中国进行了多次行政体制改革。中国行政体制改革是一个连续且逐步深入的渐进式改革过程 。

（一）改革开放前的国家管理体制改革及其动力

经济基础决定上层建筑。改革开放前的计划经济体制决定了中国行政体制的模式，受政治、行政理念的制约，改革开放前的多次政府机构改革几乎都没有跳出“两个等同”的思维定势 。在计划经济体制下，对经济的直接控制是这一时期政府的重要职能。政府机构是按产品结构、专业设置的，在总体布局上不可能做到统筹规划、合理分工以及明确划分职权范围[5]。在政治领域自身发展还不健全、且政治力量对社会生活各方面的直接控制，以及计划经济体制不变的情况下，行政体制改革的认识和实践基本是徘徊停滞的，动力严重不足。改革的动力源是当时党的八大首次明确提出的两大主要社会矛盾，即”人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。内部动力表现不明显，外部动力主要来自经济发展的影响。国务院机构的收缩和膨胀、中央政府的权力削弱和加强与经济的起伏完全正相关。尤其在1978年十一届三中全会到1982年机构改革前，国务院行政机构数量急剧膨胀，从51个增加到了100个，几乎翻了一番，达到了新中国成立以来的顶峰。

（二）改革开放后的行政体制改革及其动力

改革开放后的四届中央领导集体根据社会发展面临的新情况 、新特点和新任务，制定行政体制改革的新举措。不同时期行政体制改革的重点也不同 ，形成了两个主要阶段。

1、狭义政府框架内的行政体制改革及其动力

这一时期大致从1978年党的十一届三中全会到2013年党的十八届三中全会以前，期间有7次改革，大致可分为三个阶段。这一时期行政体制改革的动力源是1981年重新定义的社会主要矛盾，即“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。行政体制改革主要是围绕如何化解这一矛盾展开的。从矛盾的定义来看，这一阶段国家的重点是大力发展经济。行政体制改革也必定是围绕如何促进经济快速发展而展开的。这一时期，在计划经济渐进式转向市场经济的过程中，一方面国家面临紧迫的经济建设任务，另一方面行政体制改革理论研究实践都处于探索阶段，政府和市场、社会、个人等方面的边界还难以划清，仍处于交织状态。行政体制改革主要是围绕如何适应经济发展而展开的，且改革基本限定在狭义的政府框架内，内容主要涉及政府机构改革。这一时期的行政体制改革可划分为三个阶段。

第一阶段自中共十一届三中全会召开到中共十四大召开之前（1982-1992），是我国行政体制改革的积极探索阶段，旨在冲破计划经济体制下的政府管理模式。1982年的改革解决了多年来领导干部终身制的问题，推进领导干部的“四化”（革命化、年轻化、专业化、知识化），政府工作效率大大提高。1988年首次提出转变政府职能，即从宏观管理转向微观管理，开始为适应市场经济的需要实施行政体制改革并强调要实现党政分开、政企分开。行政体制改革实际成为政治体制改革的重要组成部分，但由于改革开放初期，无论是经济、政治、文化、还是社会等各方面的改革都不成熟，都是摸着石头过河。尤其在上世纪八十年代末期，意识形态方面受到了资产阶级自由化思潮一定程度的侵蚀，个别经济政策偏颇（盲目投资、银行呆坏帐等）导致通货膨胀，政治领域实行的“党政分开”没有取得预期效果，导致处于政治上层的中国共产党对政治下层即行政系统的统领作用有所减弱。经济、政治、文化（主要是意识形态）等方面对行政体制改革的促进作用不明显，甚至形成一定阻碍。1989年至1992年邓小平同志南巡讲话之前，行政体制改革基本处于停滞状态。

第二阶段自中共十四大召开到中共十六大召开之前（1993-2002），是行政体制改革的重大进展阶段，旨在建立适应社会主义市场经济的政府管理体制。这一阶段，各级政府特别注重经济建设和GDP增长率，推动政府机构改革的外部动力因素主要是经济建设。而内部动力主要来自于行政首脑的权威。相对于旧的计划经济体制下的经济管理，政府的经济管理职能发生了根本性变化，所有脱胎于计划经济体制的经济管理部门几乎都被撤消。行政体制改革着力于政府职能的转变，开始走向服务化、法治化轨道。这一时期政府职能转变进展缓慢，政府对经济活动的干预仍然较多，且继续介入微观经济活动，政府仍然充当了市场的重要竞争主体。政府对日益突出的重大利益关系变化、干部人事制度、收入分配制度、社会保障制度、社会公平等问题的关注度有限，更多的是经济建设型政府。这一阶段，国家在住房、教育、医卫服务等基本公共服务方面推行市场化社会化，政府在这些方面的财政投入规模大为缩减，政府的公共服务职能明显弱化，行政体制改革有逆服务化倾向。政府作为各种资源配置和利益分配的主体，却在很大程度上退出了服务供给领域，相对于普通民众其实是另一种形式的利益既得者，一定程度上扮演了改革阻力的角色。

第三阶段自中共十六大召开到十八大召开之前（2003-2012），是行政体制改革的逐步深入阶段。党中央开始把政治体制改革提到议事日程。其重要的标志是2003年中新办颂发的《中国政治发展白皮书》。书中不仅全面分析介绍了我国的民主政治发展现状，而且提出了要积极稳妥地推进中国的政治体制改革， 并把完善社会主义民主、 法制， 改革党的领导方式、 执政方式， 完善国家的决策机制， 改革政府管理体制， 改革干部人事制度、 司法制度等， 都列入其中。这实际上预示着政治上层和政治下层全面改革的序幕即将拉开。但这样的改革将涉及到方方面面的利益调整。真正的全面启动需要经历复杂的过程，需要政治领袖的政治智慧和政治勇气。尤其是改革开放二十多年来形成的利益集团逐渐固化，党内腐败问题越来越严重。早在1989年6月，邓小平同志就曾指出“这个党该抓了，不抓不行了。”[6]这一阶段政治领域的重要改革是发展党内民主和干部人事制度改革，这为行政体制改革的进一步深化打下了一定的组织基础。在不断深化经济体制改革的同时，政府公共服务和社会管理职能逐步加强。2006年我党明确提出要建设服务型政府。此后，行政体制改革将政府机构改革、政府职责划分和服务型政府建设三者有机联系在一起，推进了行政体制改革进程。

在中国共产党领导的经济体制改革的强大推动下，  这一时期的历次行政体制改革都留下了重要的改革成果，如取消干部职务终身制、适应社会主义市场经济的政府机构设置、政府职能转变、依法行政等初见成效，政治体制改革稳步推进。但改革并没有达到理想的预期，行政效率低下、资源浪费、机构精减膨胀反反复复、官僚主义、形式主义等依然不同程度地存在； 政治上层（政党政治、权力分配、民主与法治、武装力量）的改革稍显乏力，高速经济发展与发展质量不完全匹配，各利益集团的逐渐固化，社会公平问题、医疗教育住房以及生态环境问题日益突出；少数政府机构公信力面临挑战，凝聚社会对改革的共识难度加大，等等。以上问题都不同程度地反应行政体制改革的内部动力不足。这一时期涉及到的政治改革大多是调整共产党与党外的关系，针对经济社会发展进行“与时俱进”的适应性调整，反应相对被动，甚至是“不得不”。

这一时期的改革也遗留了不少问题。以意识形态层面而言，行政系统的”官本位“、”部门本位“思想长期存在，”权力部门化、部门利益化、利益法定化“现象突出，成为行政体制改革的明显阻力。

2、政治体制框架内的行政体制改革及其动力

（1）改革的动力源

十八大以来，我国政治领域的改革全面展开，而且主要是共产党自身的改革。党的十八大报告首次提出党的“自我革命”，2014党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平同志首次提出“全面从严治党”，并成为“四个全面”之一。进入新时代，党的十九大对1981年定义的社会主要矛盾进行了重新表述，现在的矛盾已经是“人民对美好生活的向往与发展的不充分不平衡之间的矛盾”。这一重新表述的社会主要矛盾将是国家行政体制改革的新的动力源。今后一个时期的行政体制改革将主要是围绕如何化解这一矛盾而展开。从矛盾的定义来看，这一时期将强调政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”全面发展。行政体制改革也必定围绕“五位一体”全面发展而展开。

（2）内部动力

一是全面推进政治体制改革。党的十八大以后政治框架内的行政体制改革的内部动力主要源于共产党的“自我革命”带来的强有力的政治权威。我党深刻认识到“要治理好我们这个大国……维护党中央权威至关重要”[7]。十八大以来，党的“自我革命”上至顶层的权力运作机制调整，下至党内政治生活准则在内等各个方面。这为进一步完善国家行政体制、逐步建立有中国特色的社会主义国家行政体制奠定了坚实的政治基础。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同年两会通过了《深化国务院机构改革方案》；2019年党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。本次改革是党领导下的党和国家机构改革，具有系统性改革、结构性优化和整体性推进三大特征[8]。这是一场以政治体制改革为主旋律的党、政、军、群、法全方位改革。本次行政体制改革完全内涵于党领导下的包括党的自我革命在内的全方位改革之中。政治上层和下层的全面改革成为行政体制改革的强大动力。

二是大力强化意识形态教育。我们党一直以来都特别强调意识形态的极端重要性。党的十八大以来,习近平总书记发表了一系列关于意识形态的重要讲话,他指出：＂意识形态工作是党的一项极端重要的工作,事关党的前途命运,事关国家长治久安,事关民族凝聚力和向心力。＂首先是确立并践行社会主义核心价值观。全社会一致认同的价值观是推动社会进步最根本的力量，同样也是确保整个行政系统正确行使行政职能的精神力量。其次是开展“群众路线教育实践活动”。曾经一个时期，随着行政体制改革的不断深入，少数党政干部存在逐渐脱离群众的风险。十八大以来我们党全面开展群众路线实践教育活动，使一度“官本位”盛行的行政风气得到及时遏制，政府公信力明显提升。再次是“不忘初心”教育。坚持以人民为中心是新时代党的初心的本质体现。党和政府所做的一切应该是力求满足新时代人民的新需求、力求解决人民群众反映的突出总是、不断增强人民的获得感、幸福感。通过“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，让政府及其每一位行政人员都能不断加强认识、形成稳定的“以人民为中心”的行政价值观，促进行政体制改革始终着眼于以人民为本、为人民服务。

三是坚决打破利益固化的藩篱。十八大以来，我们党强力解决各级各类腐败问题，治标治本双管齐下，从”八项规定”到“全面从严治党”，我们党制定一系列关于打破利益固化藩篱的制度和政策，确保能够“把权力关进制度的笼子里“； 同时着力解决好人民最关心最直接最现实的问题，切切实实让人民群众充分享受改革成果。我们党这种敢于向自己开刀、勇于”自我革命“的意志和智慧，为政治体制、行政体制改革注入了强大动力，得到了广大党员干部和人民群众的广泛认可和支持，改革取得了初步成效。

经济发展从最初的重速度到现在的重质量、社会各界积极参与国家治理。这些都能为国家行政体制改革提供强大的外部动力。国际环境的风云变幻一定程度上给改革带来不确定性。但我国的”人类命运共同体“国际治理理念一定会得到国际社会的普遍支持。

四、新时代促进国家行政体制改革动力机制有效运转的基本原则

国家行政体制改革牵涉到政治、经济、社会、法治等多个方面的改革，是多种变量相互作用的复杂过程，需要处理的各种权力利益关系也错综复杂。其动力机制运行过程中的偶然性因素也较多，实践性很强。本文仅就其运行的基本原则提出一些建议。

（一）坚持党的统领与发挥行政系统能动作用相统一

从对中国行政体制改革历程的分析来看。只有充分发挥党中央总揽全局和领导核心的作用，通过科学的顶层设计，把国家行政体制改革纳入政治体制改革当中，政治上下层改革系统、有序、协调推进，才能为激发行政体制改革的内外部动力、减少改革阻力提供坚强有力的组织保证。

坚持党的领导、永葆执政合法性的重要前提是永远为人民谋幸福、深得民心。党的十八大以来，从群众路线教育实践活动，到“三严三实”、“两学一做”，再到全面从严治党，都无一例外地强调党性教育、而且一次比一次更深入。民心向背是最大的政治，只有密切联系群众，把为人民服务落到实处，坚持党的统领才有广泛的群众根基。

在确保党总揽全局和领导核心的前提下，同时必须充分发挥行政系统的相对独立性。行政系统有自身完整的运行机制。行政系统又是整个政治系统的子系统、且处于政治下层，是政治体制改革的基础，是党和人民群众紧密联系的关键枢纽。因此，必须充分尊重行政系统的相对独立性。

（二）坚持行政体制改革与市场经济体制改革相统一

经济的持续健康发展是政治健康发展的基础。做为政治体制的重要组成部分，行政体制改革必须为进一步完善中国特色社会主义经济体制服务。在中国，通过40年的改革开放，计划经济时代党领导下的政府垄断社会一切资源、掌握国家所有权力的局面已经发生了翻天覆地的变化。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，政府向市场放权的力度继续加大。经济的市场化必然要求政治的民主化。经济发展始终是推动国家行政体制改革的强大外部动力。今后经济高质量发展的趋势必定要求政府提供更加优质高效的相关服务、进一步推动行政体制改革走向深入。保持行政体制改革与经济体制改革的协调统一，也必将激发行政体制内部强大的改革动力。

（三）坚持行政体制改革与社会治理改革相统一

中国政治/行政体制改革的本质是对社会发展变化积极能动的反应。而“社会是人类交互作用的产物”。政治与行政为社会服务亦即“为人民服务”。党的十九大和十九届三中、四中全会尤其强调“以人民为中心”的发展思想。贯彻“以人民为中心”的发展理念应该是政府及其公务人员的自觉和使命“人民群众是创造历史的根本动力”。人民群众对待改革的态度决定着改革是阻力向动力转化还是动力力向阻力转化[9]。人民群众对美好生活的向往是国家行政体制改革的大方向。“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进……把以人民为中的发展思想体现在经济社会发展各个环节……做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么”[10]。

“推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标。这一目标的本质特征是官民共治的善治状态，即政府与公民对社会公共事务的共同治理。善治需要政府与公民的共同努力。政府的善政必须与社会的善治协同并进。但党和政府仍然是社会前进的“火车头”。政府对实现善治仍然有着决定性作用。欲达到善治，必须实现善政[11]。因此，必须坚持行政体制改革与社会治理改革相统一。

（四）坚持减少利益受损面与凝聚改革共识相统一

改革开放以来年每一次行政体制改革都能在促进经济发展、推动社会进步、消除行政顽疾、提高人民满意度等方面取得一定成果。这些成果也为党和政府不断实施改革注入改革的自觉自信和内动力。但对行政机构及行政人员而言，虽然也会受益于改革带来的各方面收益，但行政改革是一个“非帕雷托改变”过程，即在全体社会成员绝对利益获得增加的同时会使行政人的相对利益减少，如机构合并可能导致行政职位、行政权力、行政级别的下降等变化，抑制行政顽症意味着提高工作强度和限制行政消费等[12]。如果一部分行政机构或个人认为改革会导致其预期收益小于改革成本，就会用各种方式抵制改革，形成实际上的改革阻力。要使行政体制改革顺利深入地推进，必须达成广泛的共识，凝聚人心。而当改革进入深水区，更需要大刀阔斧，毫不妥协，要以强大的改革定力冲破各种利益固化的藩篱。

参考文献

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[9]龚培河.全面深化改革动力和阻力的辩证关系[J].理论探讨,2018(05).

[10]习近平.习近平谈治国理政:第三世界卷[M].北京:外文出版社,2017:103.

[11]俞可平.中国的治理改革(1978-2018)[J].武汉大学学报,2018(03).

[12]吴志华.行政体制改革与内动力[J].华东师范大学学报,2006,(03).

 主持人：

叶敏 常德行政学院副教授

参与：

 廖欢 常德行政学院助教