常德园区经济创新发展研究

中共常德市委党校课题组 

摘要：近年来，常德市委、市政府大力实施“园区攻坚”战略，园区建设和发展取得了一定的成绩，但也存在体制机制不顺、配套功能不全、招商氛围不浓等问题。实现常德园区经济创新发展，需要从优化产业布局，创新管理体制，强化平台建设，加强配套建设，创新开展招商引资等多方面综合施策。

关键词：园区经济；创新发展；SWOT分析法

产业园区作为“开放强市、产业立市”的主战场，是推进新型工业化的重要载体，是扩大对外开放、集聚创新生产要素的重要平台，是优化产业布局、实现产业转型的重要引擎。在新的形势下，如何适应“开放强市产业立市”的需要推进园区攻坚，成为新形势下常德园区实现创新发展的关键。

一、常德园区发展现状分析

目前，常德市共有省级以上产业园区10家，其中，国家级园区2家，分别为常德经开区、常德高新区；省级园区8家，其中，经开区3家，高新区3家，工业集中区2家；基本形成了“一区县市一产业园区”的格局。近年来，常德市委、市政府大力实施“园区攻坚”战略，坚持大力度改革、大手笔建设，实现了园区面貌大改观、发展大提速。

（一）经济增长平稳有力

近年来，市委、市政府坚持项目立园、创新驱动，着力打造特色和优势主导产业，园区工业支撑作用不断加强。2018年,全市产业园区与17个沿海发达园区达成友好合作联盟，积极承接发达地区产业转移，实现规模工业产值1886.8亿元,增长9.1%,占全市规模工业产值比重达到63.8%，产值过百亿园区达到7个[1]。其中，常德经开区规模工业总产值452亿元，增长14%，远远高于全市规模工业增加值增速。

（二）产业项目扎实推进

2018年，全市园区累计签约工业项目 33个，总投资额61.3 亿元。从投资额来看，亿元项目22个，金额55.9亿元；5亿元以上项目有4个，分别是投资10亿元的常德经开区常德人才谷项目，投资8亿元的临澧经开区南方电网配套供热项目，投资7亿元的桃源高新区南方电网冷热电联产项目、投资5亿元的津市高新区中草药种植与加工项目。从各区县来看，临澧经开区13.6亿元，津市高新区13.5亿元，常德经开区、桃源高新区各10亿元，分居前三位。特别是桃源高新区主攻产业链招商，引进了湖南联志健宁光电、北方一造电路、宝福海建科技、鹏翔电子四家电子信息企业入驻迪文电子产业园[2]。

（三）高新技术引领创新

近年来，常德各园区紧跟市委市政府实施“开放强市、产业立市”战略，大力推动科技创新，2018年高新技术产品总产值1453.1亿元，高新技术产业增加值354.8亿元。高加工度工业和高技术制造业增加值分别增长16.9%和17.0%，占规模以上工业增加值的比重分别为16.3%和5.1%，比上年分别提高2.2个和0.7个百分点[3]。同时，我市充分发挥园区、企业和高校科研院所等创新资源集聚地区优势，引导和鼓励企业申报高新技术企业、工程技术研究中心，2018年有中联车桥等3个项目获战略性新兴产业资金支持，有国力变压等4个项目获创新创业投资资金支持，有中锂新材料、洞庭药业等40多家企业获得研发奖补资金支持，支持额度共计3034万元。

（四）基础设施不断完善

2018年，全市园区完成基础设施投入102亿元，建成标准化厂房220万平方米[4]。常德高新区加快推进产业工人生活配套区项目、飞龙西路建设项目等园区基础设施项目的施工建设，为园区招商引资、产业引入提供保障。津市高新区中小企业孵化园综合楼投入使用，功能配套得到完善，完成污水管网铺设，实现了园区企业全覆盖。石门经开区有序推进了自来水管网配套工程及三期标准化厂房科技孵化器续建工程。各园区依托区位及资源优势，不断加强、完善园区基础配套设施建设，园区承载力和综合竞争力大幅度提高。

二、常德园区经济创新发展的SWOT分析

近年来，常德园区经济发展取得了一定成绩，但对比发达地区园区，与现代产业发展的要求相比，还存在一些差距。为此,借助管理学SWOT分析法, 深入分析常德园区经济创新发展所具有的优势(Strengths)和劣势(Weaknesses)以及外部所面临的机遇(Opportunities)和挑战(Threats)，从而找出对常德园区经济创新发展有利的、值得发扬的因素，以及对自己不利的、要避开的东西，以期为常德园区经济创新发展策略的提出奠定基础。

（一） 常德园区经济发展优势分析（S—strengths）

1.区位条件优势。常德地处沅、澧水下游和洞庭湖滨，居湖南膏腴之地，素以“湘西门户”著称，自古为军事重地、贸易要区、交通枢纽，如今，常德建成了集公路、水路、铁路、民航相结合的立体化的交通运输网络，成为了湖南通往云南、贵州、四川、重庆、湖北的交通枢纽。近几年，常德交通基础设施建设日益完善，形成了1266“快进”立体交通格局。即1个机场（桃花源机场）；2条黄金水道（沅水航道、澧水航道）；6条高速（二广高速公路、杭瑞高速公路、常张高速公路、常长高速公路、安慈高速、宜张高速）；6条铁路（石长铁路、焦柳铁路、长益常高铁、石张高铁、宜石常高铁、常岳九铁路）。水、陆、空快速进入常德的立体交通格局形成，为常德市园区经济创新发展提供了前提基础。

2.偏轻结构优势。早在十多年前，省里对常德的城市职能定位就是“食品轻工物流”城市，轻工业始终占主导地位。常德工业经济不发达且偏轻型化，过剩产能集中的煤炭、钢铁等重化工业均不是常德的主导产业，“去产能”压力不大。从外需来看，常德外贸依存度一直很小，净出口占GDP比重不到2%，受国外需求市场疲软的影响也就很小。常德这种工业轻型化、低资源加工度、低外贸依存度的经济结构，新常态下反而具有较强的抗冲击能力。

3.增量转型优势。常德在“去产能”包袱不重的情况下更容易通过扩充增量推进转型跨越。从近年来常德经济发展的趋势来看，正在向“结构优化、动力转换”的方向转型升级。从三次产业构成来看，常德三次产业结构由十二五时期28.4:34.1:37.5调整为2018年的15.38: 33.82:50.8，一产比重下降，三产比重上升，成为经济增长的主引擎。

（二）常德园区经济发展的劣势分析（W—weaknesses）

1.体制机制不顺。部分园区行政审批权没有真正下放，2号公章形同虚设。园区在编制管理、调配方面没有自主权，名义上是自主聘用，实际上依然报请组织部门，高素质人才尤其是规划、环保、建设等专业人才匮乏。部分园区的人权、事权、财权没有真正独立，项目引进、土地使用、融资用钱还是由县政府研究决定。
    2.配套功能不全。部分园区道路建设滞后，交通标识缺乏，公交线路不足，水电气容量不足。少数园区生活配套设施严重滞后，有线电视、网络等公共服务保障不足，缺乏大型文体、商业、娱乐配套设施。一些园区公租房建设短缺问题较为严重，金融、物流、广告等服务业机构少、规模小、能力弱。部分园区在人才、技术、资金等方面的吸附作用不强，常德高新区等园区省级孵化器内企业不多，产业集聚、学习模仿功能未能发挥。产业基金真正投放到本地企业的金额偏少、支撑力不足，部分园区尚未真正设立产业基金。
    3.招商氛围不浓。一方面，少数区县党政领导对项目引进看得不重、抓得不紧，签约项目少。另一方面，园区仅把自身定位为承接平台，缺乏抓项目、引项目的主体意识。有的区县抓招商的氛围不浓，项目推介力度不够，信息收集范围窄，人脉网络不广。少数园区没有依托主导产业建立项目库，产业链招商、以商招商工作做得不够，没有派出懂项目、抓经济的精干力量投入招商工作。

（三）常德园区经济发展机遇（O—opportunities）

1.区域发展政策重大利好。常德正面临国家支持政策叠加的绝好发展机遇和条件。长江经济带、长江中游城市群、长株潭3+5城市群、洞庭湖生态经济区战略，常德都是重要成员或者结点城市，并且在长株潭城市群、武汉城市圈、成渝经济区这三大城市群版图中，常德又是几何中心，是流通驿站、联结枢纽。比如，黔张常就是渝长厦高铁的一段，是成渝城市群与长株潭城市群的通道；襄澧常就是呼南高铁的一段，旨在联通关中城市群、中原城市群与珠三角城市群。

2.产业与资本向中西部转移的机遇。伴随着东部沿海地区逐渐上升的土地、能源和劳动力成本，中西部地区以低廉的生产成本、巨大的市场潜力和国家给予的若干优惠政策逐渐成为区域间产业与资本转移的强大推动力。常德市以其独特的地理位置和经济环境，在承接东部沿海地区产业转移上有着明显的优势，通过承接产业转移，能够吸收发达地区先进观念、技术和资本等要素，因势利导，弥补自身发展缺陷，在最短的时间内找到最适合自己的发展方向，促使经济实现快速发展。

（四）常德园区经济发展的挑战(T—threats)

1.区域竞争日益激烈。从区位条件看，常德位于长株潭城市群、武汉都市圈和成渝经济圈的中心位置，现阶段回波效应大于扩散效应，意即这些城市群当前对周边地区生产要素的吸纳大于输出，常德也正面临这三大经济圈核心城市的强力吸纳，要素竞争十分激烈。常德市提出了“一个中心”的发展定位，即把常德建设成为泛湘西北区域经济中心城市，但不论是从泛湘西北的区域范围，还是就洞庭湖生态经济区规划的发展中心来看，常德周边相关城市，如宜昌、岳阳、荆州等市在经济实力和发展来势上不容小觑，这也意味着常德市在打造区域经济中心的过程中面临强有力的竞争。

2.产业同构现象严重。全市大部分园区都存在产业雷同、重复布局、同质化竞争问题。大部分园区都有农副食品加工业，鼎城及澧水流域4个园区都布局了非金属矿产及建材业，大多数园区提出要大力发展电子信息和新材料产业。产业同构带来了地区间的产业趋同和重复布局，在降低了资源配置效率的同时，还不可避免地引发了相同产业间的竞争。

常德园区经济创新发展SWOT分析矩阵

三、常德园区经济创新发展的对策建议

习近平总书记强调：“推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上，把实体经济做实做强做优。”就常德而言，必须针对常德园区经济发展存在的问题，采取措施、积极应对，才能引领园区经济高质量规范发展。

(一)优化产业布局，实施差异化特色发展

产业园区创新发展首先要规划先行，2018年常德市人民政府发布了《关于优化全市园区产业布局的指导意见》，在实地调研考察的基础上对每个园区的产业布局进行了定位，要积极落实指导意见，形成产业园区差异化特色发展。  

1.在产业定位上以“各有所重”为导向。产业错位发展是特色园区形成的先决条件。根据指导意见，常德经济技术开发区主导产业为智能装备制造产业、生物医药与食品产业、新材料新能源产业，常德高新技术产业开发区主导产业为智能装备制造产业、光电信息产业、军民融合产业，汉寿高新技术产业园区主导产业为装备制造产业、医药产业，桃源高新技术产业开发区主导产业为电子信息产业、有色金属及新材料产业，临澧经济开发区主导产业为新材料产业、环保产业，石门经济开发区主导产业为有机食品产业、建材产业，澧县经济开发区主导产业为生物医药与食品产业、新型建材与家居产业，安乡工业集中区主导产业为绿色食品产业、建材产业，津市高新技术产业开发区主导产业为生物医药产业、装备制造产业，西洞庭工业集中区主导产业为生物科技产业、健康食品产业，要进一步健全产业布局的工作机制和政策体系，实现园区产业布局三年见效、五年跨越。                                                             

2.在基金参与上以“各有所长”为导向。产业引导基金的准入条件和扶持方向是调控产业发展的重要抓手。一方面，产业定位是什么、产业优势是什么、产业特色是什么，县市区政府和管委会或园区开发经营公司就重点参与什么领域的产业子基金。毕竟地方财政能力相对薄弱，不可能注资参与母基金发起设立的各个领域的产业子基金。应当以本地特别是园区的主导产业、优势产业和特色产业为依据，有针对性地参与产业引导子基金。另一方面，县市区政府和管委会或园区开发经营公司参与了什么领域的产业子基金，产业子基金就重点投向该地区及其企业。按照谁出资谁受益、出资多先受益的原则，确保各县市区、各工业园区的主导产业、优势产业和特色产业得到优先扶持，进一步扩大园区之间的“比较优势”。

3.在项目落地上以“各有所得”为导向。按照“一方得项目经济效益、一方得产业集聚效益”的思路，在本市范围内开展区域性“飞地经济”。对成功引进的产业项目严格按照园区产业定位落户，园区之间从“税收两地分成”、“产值异地统计”、“开发成本共担”等多个方面建立园区的合作互信机制，通过项目流转实现园区之间的产业错位和集聚发展，进一步打破园区之间产业均衡式、同类化发展的格局。

（二）创新管理体制，完善园区公共服务

目前，我国各级开发区或高新区公认的管理效率最高、发展最快的管理模式是相对独立、封闭式运行、具有独立行政管理职能的园区政府型管理模式。我市正在进行的“一权两制一司”改革，目的就是要建立这种管理模式。要按照授全权、负全责的要求，加快建立“小政府、大社会”的管理模式。

1.以便民为核心下放项目行政许可事项权限。凡是不违背法律法规硬性规定的权利审批事项一定要全部下放，切不可寻求部门利益应放不放。要充分赋予发挥2号章的无障碍作用，确保见2盖1。园区要设置集中政务中心或市县级政务中心设置专门的园区服务窗口，做到享有市级或县级同等审批权限，区内限时办结。

2.以专业为原则下放配齐相关职能部门工作人员。真正做到权利审批下放，一个是要放的下，另一个是要接得住。各园区要对权限下放过程中配齐相关专业办理和执法监督人员。市级开发区可考虑人员下放，解决急需专业人才的身份问题，而县级开发区项目不多，可考虑明确一名专干负责开发区的相关事项，专人办理专业办理。

3.引入市场机制建立灵活的财政人事体制。要实行财权和事权相匹配的财政体制，按照“保基数、保运转”的原则，保障园区机构运转和发展建设支出。要实行人权和事权相匹配的用人机制，给予园区充分的用人自主权，允许面向社会公开招聘专业人才。要实行人权和财权相匹配的薪酬机制，围绕园区主要工作任务、经济指标及服务企业的情况，科学制定园区工作人员的考核机制和奖惩办法，将考核结果与工资待遇、提拔任用等挂钩。

（三）强化平台建设，加快创新融合发展

优质发展平台是要素集约利用、产业集聚发展、科技集成创新的地理空间，是先行先试、创新创业的试验单元，是园区经济创新发展的战略支撑。

1.要增强园区平台的承载力。目前，常德市共有省级以上产业园区10家，园区的规格应该说上来了，但发展规模、质量和效益还有待提升。比如，常德经开区2018年实现技工贸总收入918亿元[5]，在全国219家国家级经开区中排名靠后，经济总量仅为长沙经开区的四分之一，其他省级产业园区也普遍缺少“高大上”项目支撑，发展后劲不足。要明确园区定位，优化产业布局，通过完善利益分享机制、实行产业“飞地”政策等手段，引导和促进产业和项目向相应的园区集中，进一步提升产业的集聚度。

2.增强创新平台的驱动力。立足全市产业布局和发展方向，围绕新能源、新材料、节能环保、生物医药、装备制造、电子信息与人工智能等战略性新兴产业，帮助企业精心谋划一批具有成长性、示范性和竞争力的科技项目，加强跟踪指导、督查和整合，提升项目质量，做到实施一批、培育一批、储备一批，带动企业产品结构调整和产业优化升级。

3.增强投融资平台的撬动力。目前，市本级成规模的投融资平台有经投、城投、交通投、水利投、工业投、农业投、文旅投及德源投等8家，是市内大型基础设施建设、产业园区建设的主要项目业主。但是，随着经济新常态下的新要求，我市投融资平台向产业投资转型已势在必行、刻不容缓。要抓紧出台专门的政策措施，鼓励支持平台公司积极投资我市产业发展，特别是要通过股权投资、创业投资、金融服务等方式扶持中小微企业、科技型企业加快做大做强，将投融资平台打造成为撬动社会资本的产业发展商。

（四）加强配套建设，优化园区营商环境

工业园区既是率先发展、招商引资、产业集聚的重要平台，也是要素密集、资源集约、政策支持、设施配套的重点区域。

1.完善交通物流配套。加快推进园区与机场、铁路、高速公路的高效连接，打通城市之间、园区之间的交通联系。加快打造斗姆湖战略性交通枢纽、斗姆湖空港经济区，实现多种交通方式无缝衔接、零距离换乘，实现枢纽——物流园——水运港口——城区的良性互动。拓展区域铁路连接线，构建“八纵八横”高铁主通道，规划布局高速铁路区域连接线，进一步完善路网，扩大高速铁路覆盖。集中优势资源建好常德港区，改造升级盐关码头，统筹布局建设澧水千吨级码头，提升常德作为湘西北地区货物集散中心的功能。在常德经开区布局建设大型物流园项目，在桃花源机场附近布局建设临空港物流中心，各县物流园区尽可能进入和邻近工业园进行布置，为园区企业提供全方位、专业化物流服务，减轻企业物流成本。

2.加强公共服务体系建设。以园区投融资平台为主体，加快推进园区道路及水、电、燃气、通讯、管网、垃圾、污水处理等配套建设，实现城市与园区设施连接共享，一体化发展。力争每个园区建成一所完全小学、1-2所公办幼儿园，每个园区拥有一家医院。允许园区供应一定比例商业用地，开发建设居住小区。公租房、经适房、棚改项目向园区倾斜，提高征拆安置小区规划、建设标准，配套各类生活配套设施。适当提高项目入园门槛，建立项目引进负面清单，严禁“两高一低”入园，加强园区生态文明建设。对有一定排放的企业集中布局、集中治污，降低环保成本。

3.高标准建设安置小区。将安置小区规划纳入园区总体规划，对安置小区进行科学定位，将其作为产城融合、失地农民再就业的主要载体。对安置小区进行统一规划、分步实施，为其预留足够的发展空间，配套商业、基础设施和公用事业用地，并根据拆迁进度、安置规模和财力情况进行分期开发。将安置小区与新城建设有机结合起来，高标准规划，高品位建设，把安置小区建设成为体现当地文化特色、功能配套完善的高档住宅小区和移民新镇（街）。以片区（2-3万亩）为单位整体推进征地拆迁，节约拆迁安置的人力、时间和财力成本，为大规模、高水平规划建设安置小区创造条件。同时还要用足用活政策红利，安置小区土地性质可考虑采用国有划拨，不进入出让程序，土地使用权由国有平台公司持有。这样既可极大降低建设成本、防止安置房交易买卖，也可扩充融资平台的资产规模。

（五）创新开展招商引资，提升园区综合实力

经济发展的重点在园区，招商引资的主战场也在园区。创新招商引资机制是推动园区经济健康、有序、快速发展的必然需求，是一项系统性、全局性的工程。建议从以下几个方面加以改进和完善。

1.建立园区招商的统筹机制。坚持全市“一盘棋”，统筹协调园区招商工作。建议按照“产城融合、职住平衡”的理念对全市园区进行统筹规划，推动城乡建设规划、土地规划、经济社会发展规划与园区规划“多规合一”， 实现园区发展与城市建设在功能布局、基础设施、土地利用上协调统一。特别是要明确产业定位和发展方向，突出各园区主导产业和重点行业，推动要素合理配置和产业集聚发展，最大限度发挥空间资源、土地资源优势作用，降低招商引资和项目建设成本。

2.创新园区招商的运行机制。建立政府协调引导、投资机构实施、全民广泛参与的投资促进机制，积极引入新的招商模式。尝试委培招商，可在全市范围内选派一批年富力强、有培养前途的领导干部到沿海和发达地区挂职锻炼，既要学习先进的开放理念和管理经验，同时要拓宽招商信息渠道，要求每人每年完成1-2个引资项目。实行委托招商，招商部门要与海内外投资促进机构、商会及有关行业协会组织建立广泛的合作关系，采取有偿服务的办法委托上述机构或个人为常德牵线搭桥、推介项目。也可以通过专业投资中介咨询机构，将招商项目推向相关投资市场，由专业机构选择合适的合作伙伴和投资者。开展顾问招商，由市政府从常德籍在外工作人员中选择一批招商热情高，且影响力大，知名度高的人士担任常德招商顾问，与他们签订招商奖励协议，使之成为招商引资队伍中坚力量，努力实现多元化招商新格局。

3.推行园区招商的合作机制。推动与外地园区合作。建立园区横向联系机制，加强与外地园区联系合作并结为友好园区，搞好对口承接产业转移。引进发达园区来我市园区建立分园，或通过联合成立管理机构、投资公司等方式，合作、合资开发建设运营专业园区，探索共同开发、利益共享的“飞地经济”模式。推动市内园区间合作。促进各园区差异化产业布局和相互配套，避免无序发展和同质化竞争。推动园区与高校、科研院所及大企业的合作。与国内知名高校、重要研究机构通过共建园区、技术转移等进行合作，吸引专业人才来园区创业。鼓励园区投资公司、大型企业、商协会独立开发、建设专业园区，从工业地产开发、标准化厂房建设方面进行支持。

课题主持人：

孟兰，中共常德市委党校科研处科长、讲师

课题参与人：

易红庆，中共常德市委党校科研处处长、讲师

吴泽军，中共常德市委党校科研处副处长、讲师

[1] 湖南省工业和信息化厅.常德坚持用好“五力” 加快工业发展[EB]. http://cache.baiducontent.com，2019年8月23日

[2] 常德市工业和信息化局. 关于园区工作第四期专题任务落实情况的通报[EB]. http://jw.changde.gov.cn，2018年12月24日

[3] 常德市统计局. 常德市20 18年国民经济和社会发展统计公报[EB]. http://cache.baiducontent.com，2019年3月21日

[4] 常德市人大常委会. 关于常德市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告[EB]. http://cache.baiducontent.com，2018年12月28日

[5] 常德经开区. 2018年度常德经开区工作总结及2019年工作计划[EB]. http://cache.baiducontent.com/c?m=9f65，2019年1月24日