常德构建多元共治生态治理体系对策研究

中共常德市委党校课题组

【摘要】构建多元共治生态治理体系是实现生态治理体系和治理能力现代化的内在要求，是“十四五”时期常德推进生态文明建设的重要内容。常德探索建立多元共治生态治理体系取得了一定进展，但矛盾和问题仍然十分突出，必须牢固树立系统观点，从生态治理目标、主体、内容和措施多元化着手，真正建立起共谋、共建、共治、共享的生态治理良好格局。

【关键词】多元共治；生态治理；常德

“构建生态治理新体系”是“十四五”时期常德市推进生态文明建设的重要内容。生态系统是一个有机统一体，构建生态治理新体系需要以系统观念为指导，整体协同推进生态保护和绿色发展，形成涵盖治理目标多元化、治理主体多元化、治理内容多元化和治理措施多元化的多元共治大格局。近年来，常德围绕国家生态文明建设示范市目标，在探索建立多元共治生态治理新体系方面取得了重要进展，但矛盾和问题仍然十分突出，迫切需要从目标、主体、内容和措施等方面入手，筑牢绿色生态屏障，解决突出环境问题，加强生态产品供给，探索出大湖流域生态文明引领经济社会发展的新模式和新道路。

一、多元共治生态治理体系的内涵

“多元共治”概念以德国物理学家哈肯创立的协同学为理论基础，是当前生态治理的新范式。20世纪70年代，哈肯在自然科学研究中率先提出了著名的协同论，认为协同学是“研究由不同性质的大量子系统所构成的各种系统”，“在各种各样的领域中，结构的发展有着相同的规律”，即各系统存在着相互影响和相互合作的关系。在协同论向社会科学领域延伸的过程中，有关领域的协同治理也逐渐引起了重视，有学者认为协同治理就是“通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性”，这显然和生态治理多元共治的方向和目标高度一致。

生态治理上长期存在“各自为政”、“条块分割”、“单一主导”等突出问题，严重影响区域生态系统治理和高质量发展。因此，基于生态系统整体性、生态要素多样性和利益多元化等特征，迫切需要将协同共治理念融入生态治理，构建起跨部门、多主体共同参与的治理体系，形成有效的多元共治格局。基于协同治理理论，多元共治生态治理体系应涵盖治理目标、治理主体、治理内容、治理措施等方面，从“为何治理”、“谁来治理”、“治理什么”、“如何治理”等维度形成高度的治理共识和有效的治理方案（图1.1）。一是治理目标多元化。良好的生态环境不仅是最普惠的民生福祉，同时也正在转变为最有潜力的经济增长点，因此，在新发展理念的引领下，生态治理目标也开始从过去单纯强调生态效益向追求生态、经济、社会、文化等多元效益转变。二是治理主体多元化。现代治理体系的本质特征是多元主体共同参与，尤其对于生态治理而言，它既是一项系统工程，也是一项大众工程，需要构建起党委、政府、企业、公众、社会组织等广泛参与的网络化治理格局，真正实现生态治理的共谋、共建、共治、共享。三是治理内容多元化。生态系统是一个有机统一体，是一项集资源保护、污染防治、生态修复、绿色发展等内容于一体的复杂工程，因此，必须牢固树立生命共同体意识，统筹山水林田湖草沙冰一体化保护和修复，开展全方位、全过程、全要素的系统治理。四是治理措施多元化。生态治理离不开有效的治理手段，需要从治理方案、法治保障、要素支撑等方面，探索多元化、法治化、规范化的治理举措。

图1.1 多元共治生态治理体系的基本框架

二、常德构建多元共治生态治理体系的主要进展

（一）顶层设计不断加强。为统筹全域生态治理、克服条块分割现象，近年来，常德市大力推动体制机制创新，从规划编制、政策体系、地方立法等方面着手，取得了突出成效，为建设美丽常德奠定了更加坚实的制度保障。一是在规划编制中突出共治理念。全市高位推进《常德生态文明建设示范市规划（2016-2025年）》、《洞庭湖生态经济区环境保护专项规划》、《常德市林业局庭院经济发展五年规划》等规划编制工作，完成的多个专项规划成果中都对生态治理“多元共治”提出了具体要求，尤其是在《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中特设章节，明确强调要“构建生态治理新体系，形成多元共治格局”，给完善生态治理体系提供了思路和方向。二是在政策文件中体现共治思维。围绕生态治理工作落实和责任考核，全市出台实施《常德市生态环境保护工作责任规定》、《常德市污染防治攻坚战考核细则》、《常德市党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》、《常德市“三线一单”生态环境管控基本要求暨环境管控单元生态环境准入清单》、《常德市公众举报生态环境违法行为奖励办法（试行）》等文件，把生态治理工作纳入各级各部门绩效考核的同时，鼓励社会参与生态监督。三是在地方立法中明确共治责任。全市针对生态环境保护有关问题，先后制定了《饮用水水源环境保护条例》、《城市河湖环境保护条例》、《城乡生活垃圾管理条例》、《西洞庭湖国际重要湿地保护条例》等若干部地方性法规，这些条例法规突出协同治理的基本思想，做到明确职责、强化约束。

（二）联动机制逐步健全。立足生态系统整体性和系统性，各级各部门积极探索和构建联防联控、联合行动机制，在协同机制、行政执法、司法协作、绿色发展等方面开展了有益探索。一是完善联动机制。根据生态治理需要，全市在落实监测监察执法垂直管理制度的同时，把联合执法扩大到纪检、生态环境、法院、检察院、公安、水利、交通运输、农业农村等多个部门，市生态环境保护委员会定期召开全体会议，逐步建立健全部门联席会议、常设联络员、重大案件会商督办等机制，初步形成上下联动和部门协同相结合的良好局面。二是开展专项行动。为全面筑牢生态屏障、依法打击生态破坏行为，各部门组建专业队伍，形成高压严管态势，全面开展非法捕捞、非法采砂、蓝天守护等专项整治行动，联合执法逐步走向常态化、制度化和规范化。三是强化执法监督。有关部门致力完善生态、公安执法协作机制和生态、检察联动机制，如市自然资源规划局联合市公安局出台《关于建立自然资源规划部门与公安部门联合执法协作机制的意见（试行）》，以机制和行动促进监督检查，2020年全市共立案办理环境违法案件207件、罚款1512万元，生态法律法规的震慑力进一步彰显。

（三）社会力量有序参与。生态环境具有公共产品属性，公众既是生态保护的受益者，也是保护生态的参与者，因此鼓励和引导社会力量参与到生态治理中，至关重要。常德着力构建政府和社会多元参与、相互合作、共同发力的治理格局，进一步凝聚起了共建美丽常德的社会共识。一是社会组织参与热情有所提升。常德市环保产业协会、常德市绿色江河生态环境保护中心、常德市绿色时代环境教育中心、市老科技工作者协会环保分会、湖南绿色卫士常德大队等社会组织充分发挥桥梁纽带作用，积极投身咨询服务、宣传培训、献计献策、巡航清污等工作中，如常德市绿色江河生态环境保护中心常年开展生态环保公益活动，2020年以来先后组织和参加“亲亲母亲河，沅澧洲岛行”、“垃圾分类理念走进美丽乡村”、“保护母亲河，呵护一湖四水”等系列活动，成为生态治理的重要参与者。二是公众参与意识有所增强。常德市组织环保志愿者开展“五进”活动，即“进学校、进机关、进企业、进社区、进农村”，评选全市首届“最美绿色卫士”10名，开展的“环保知识有奖答题”活动累计吸引网友参与答题近5万人次，市自然资源和规划局启动“助力规划编制，助建美丽乡村”驻村规划志愿服务活动，共招募259名驻村规划师，其中，39人为高校师生、18人为热心公益人士，生态环境理念的推广与普及收获了更多的社会认同。三是新媒体助力效果更加显著。以重大活动为依托，常德采取“集中采集、一次发声、多点发力、全网传播”策略，广泛开展宣传引导，形成了很好的社会反响，如2020年“六五”世界环境日湖南主场活动期间，活动视频点击突破千万，策划推送的西洞庭生态恢复典型报道荣获2020年第三十届中国好新闻一等奖，在中央和省级主流媒体上稿100余篇，营造了全市合力共抓治理和保护的良好氛围。

（四）治理手段有所丰富。生态治理涉及面广、涉及内容多，迫切需要从制度和技术入手，构建起市场化、数字化、专业化治理格局。全市各部门协同发力，坚持精准治污、科学治污、依法治污，生态保护修复和污染防治手段不断丰富。如技术层面，常德强化监测监管，加强对各类污染的数据监测和数据分析，先后建成常德经开区、常德高新区等2个国家级工业园区空气自动站，建成并完善大气预警预报平台和重污染天气预警预报平台，积极配合长江经济带水站建设，建设市城区酸雨自动监测站，加强水环境质量自动监测站建设与运行管理，全市国控企业监督性监测信息公开率100%。如制度层面，常德着力构建多元化、市场化横向生态补偿机制，在市域层面同张家界市、怀化市签订澧水、沅水干流横向保护补偿协议的基础上，全市9个区县市全面完成了横向生态保护补偿协议签订工作，实现了流域内横向生态保护补偿机制全覆盖，为全面加强水环境联防共治提供了保障；常德着力整合优化自然保护地，按照“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总要求，自然保护地由整合优化前的5类35处、批复总面积253342.23公顷整合优化为2类32处、总面积205183.68公顷，有序解决了自然保护地内存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。依托有效的防治理念和扎实的治理举措，全市生态治理样本工程不断呈现，穿紫河生态治理与综合开发作为生态产品价值实现案例在自然资源部开设的专栏中介绍推荐，石门雄黄矿治理修复经验被央视《美丽中国》栏目专题报道。

三、常德构建多元共治生态治理体系的现行困境

（一）保护与发展的矛盾突出。共同的价值理念是多元主体协同参与生态治理的基本前提，是形成多元共治格局需要解决的首要问题。但现实中，受发展水平、利益诉求、体制机制等多重因素影响，政府和市场层面对固有传统发展路径依赖大，各部门和各主体之间的生态共治目标壁垒仍然存在。区域生态治理往往存在着较为复杂的利益矛盾，这些矛盾体现在短期利益和长期利益、全局利益和局部利益、核心利益和次要利益等不同层面，在固有发展思路影响下，区域内部短期利益容易成为核心主要利益，直接削弱生态治理参与程度。如课题组在调研湿地保护时发现，全市湿地保护压力仍然很大，其中一个重要原因就是湖区周边群众祖祖辈辈以“靠山吃山、靠水吃水”的生产方式解决生计，对区内的湿地资源有很大程度的依赖性，周边群众和当地政府也通过杨树种植、芦苇产业和渔业捕捞养殖等生产活动，取得了良好的经济效益，但自从实行严格管理，退出全部破坏湿地的生产经营活动后，客观上限制了当地群众传统的资源利用方式，对当地群众生产生活和地方经济发展带来了较大影响，导致湿地保护与经济发展矛盾十分突出。

（二）多元参与机制有待完善。一直以来，政府都是生态治理的主要参与者，生态保护和治理的主体也绝大多数都是政府部门或官方机构，尽管近几年通过广泛宣传，调动起了部分组织和公众的参与热情，但离切实发挥作用还有比较大的差距，多主体参与渠道不畅通、效果不明显的情况还比较明显。一是多主体理念认知不到位。如对企业而言，作为理性经济人，往往是在制度倒逼之下走上转型道路，在当前有效激励机制不完善的情况下，参与生态治理的行动比较缓慢，敷衍塞责、弄虚作假以逃避监管的现象也时有发生；对社会公众而言，目前对生态治理的认识明显不足，缺乏保护生态的行动自觉，存在比较严重的缺位现象。二是多主体参与渠道不畅通。如在公众参与方面，虽然每年依托有关部门及环保志愿者协会、绿色江河生态环境保护中心等社会组织，开展了“6·5环境日”、“保护母亲河，呵护一湖四水”、“参与河湖长制，保护家乡河湖”、垃圾分类宣传、湿地水安全巡视行动等系列活动，不断扩大公众参与面，搭建公众参与平台，但这些活动实际覆盖率并不高、知晓度也偏低，更没有形成参与和监督的常态。三是多主体协同效果不明显。从社会参与的领域看，社会组织、公众等主体参与科普、宣传、教育的多，参与决策和监督的少，即使实施监督，对监督结果的回应和整改落实也很难达到环保督察时的水平，在政务服务、企业帮扶等方面也还有比较大的提升空间，参与的有效性和和互动性不强。

（三）系统治理格局有待强化。生态治理是一项系统工程，需要打破过去碎片化、割裂式的治理思维，全方位、全地域、全过程开展生态保护和治理。近两年，常德加快治理体系改革，通过开展自然保护地优化整合工作、落实垂直管理制度改革、部署联防联控行动等方式，在一定程度上改善了原本各自为政、各管一端的状况，但整体看，系统治理观念贯彻落实得还不够深入，管理部门繁多、权力交叉、资源管理权属不清的局面依然存在，对生态保护、资源利用、污染治理和绿色发展的统筹考虑还不多。如部门协同方面，各管理部门之间仍存在着“有利争权、无利绕道”的现象，湿地生态保护就是一个突出的例子，芦苇生产、渔业生产、畜牧生产、林业生产、交通航运、水利、自然资源、生态环境保护等都由不同的主管部门管理，相应部门单位对湿地资源都有相应的管理权，权责交错、权属不清，严重制约湿地保护事业发展。又如，建立健全生态产品价值实现机制是统筹发展和保护、贯彻系统治理理念的重要举措，但目前常德在这方面还有很大进步空间，生态优势转化为经济优势、生态财富转变为经济财富的潜力还很大，以课题组调研的林业产业为例，全市林地资源丰富，但依托林业优势发展的林业产业特色还不明显，包括油茶产业在内，还面临基地规模不大、龙头企业不强、特色产品不多、产品附加值不高等问题。

（四）技术支撑能力有待提升。生态治理涉及地区多、部门多、领域广，如果缺乏有效的技术支撑和信息共享，就容易因技术和信息壁垒，影响上下联动、地区联动、部门联动效率。在科技支撑和信息共享方面，全市在局部和点上有重要突破，但和协同治理的目标要求相比，还存在差距。一是实用技术攻关和推广不够。生态治理涉及生态保护、资源利用、环境治理和绿色发展等多领域，这些领域的突破性进展都需要技术给予基本支撑，这就对源头-过程-末端控制技术提出了具体要求，但从整体情况看，兼具经济性、实用性和针对性的生态治理技术还很缺乏。二是信息共享平台建设相对滞后。据调查，目前全市已有大量监测数据资料，有关部门也以智慧常德时空大数据平台建设为契机，构建起了“一张网”、“一张图”、“一平台”等信息网络平台，但相关数据涉及水利、水文、生态环境、农业、能源、气象等众多行业部门，因此也分散在各个部门之中，缺乏系统性和应用性，尤其是区域性、全要素、实时信息数据库和共享平台还未建立，没有给部门协同、上下协同、水岸协同提供足够信息支撑。三是专业技术人才缺口巨大。生态治理工作专业技术含量高，对专业人才的需求量大，但同时，这项工作任务繁重，部分工作场所地处偏远，工作条件十分艰苦，加上工资待遇不优，因此很难吸引和留住高素质专业人才。

四、常德构建多元共治生态治理体系的路径选择

（一）坚持生态优先，推动治理目标多元化。良好的生态环境是一个地区实现可持续发展的重要支撑，在严峻的资源约束和环境压力面前，必须坚持走生态优先、绿色发展道路。生态治理的效果好不好，不单单取决于多元主体治理作用的发挥，更有赖于整个社会在生态环境共治上的认同度，因此，必须首先培养起全社会共同参与生态治理的思想自觉和行动自觉。要凝聚保护共识，遵循生态治理和修复的客观规律，高度重视大保护各项工作，做到认识到位、措施有力；要突出重点难点，以整治化工污染、排查固体废物、治理面源污染、实现畜禽养殖废弃物资源化无害化利用、打击非法码头非法采砂等工作为重点，加大生态系统保护力度；要转变治理理念，坚持绿色发展，在破解治理困境的同时，协同厚植发展优势，发挥优势产业和重点企业的协调带动作用，形成全域一体化发展态势。

（二）坚持共同参与，推动治理主体多元化。生态治理是一项系统工程，要实现治理协同，就必须改革治理体系，由政府单一主导走向多元共治，建立起政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的生态治理体系。一是优化政府协同机制。完善区域协调机制，地方层面进一步因地制宜、因事制宜，探索有效的协作机制，以联席会议、联合巡查、应急联动、联合执法等方式强化联防联控、联合治理。二是完善企业主体责任。坚持激励和约束并重，一方面建立激励机制，加大生态文化建设力度，鼓励企业在科技研发、管理优化等方面开展创新活动，以排污权、碳排放交易等制度降低成本、提升参与积极性，另一方面，加快污染防治主体责任体系建设，强化监督执法，提倡监测信息自觉公开，推动企业高质量绿色发展。三是深化全民共同参与。拓宽公众和社会组织了解参与公共决策、政策制定、生态保护等方面工作的渠道，充分发挥互联网和新闻媒体的作用，形成生态治理整体合力。

（三）坚持系统观念，推动治理内容多元化。常德生态功能显著、经济功能突出，在构建复合型生态体系方面有着扎实基础和显著优势，因此必须落实“统筹协调”、“系统治理”理念，协同推进资源保护、污染防治、生态环境修复和绿色发展，实现生态效益、经济效益和社会效益有机统一，推动生态系统功能整体性提升。一是协同推进规划编制。围绕重要领域生态保护和治理，完善上下游、左右岸重要生态系统的规划体系，以国家规划为统领，发挥空间规划、专项规划、区县规划的指导作用。二是协同推进战略落实。统筹山水林田湖草等资源，健全环境风险管理制度，加强区域环境风险评价，从源头上防范区域性、系统性环境风险，同时各管理机构充分发挥优势，形成齐抓共管的保护格局。三是协同推进绿色发展。在加快生态治理的同时，协同推进基础设施建设和产业发展，以全面开展生态文明示范市建设为抓手，促进城乡融合发展、产城融合发展，把绿水青山变成金山银山。

（四）坚持创新驱动，推动治理措施多元化。当前生态治理形势严峻，多层面、多领域、多类型生态环境问题累积叠加，要实现生态全面改善，需要加强治理措施协同，创新科技、人才、资金协同共享机制，建立生态环境治理多元化保障机制，为一体化治理提供支撑。一是创新信息共享机制。建立资源基础数据库、联合开展专项调查，在已有监测和预警项目基础上，搭建信息共享平台，实现生态环境监测网络体系和信息共享，达到职能互补、监管互助、信息互通的效果。二是创新生态治理智库。整合科研力量，以专家咨询委员会为载体，组织专业机构和专业人才参与生态治理，尤其是对重大发展战略和规划开展专业咨询、评估、论证、分析等，实现优势互补、合作共赢。三是创新生态治理融资机制。设立生态保护修复基金，创新生态产品市场交易机制，发挥财政资金的撬动作用，吸引社会资本采取PPP等新型投融资方式参与生态治理。

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课题主持人：

冯秀萍，中共常德市委党校法学教研部主任、副教授

课题组成员：

廖欢，中共常德市委党校公共管理教研部讲师

李启君，中共常德市委党校公共管理教研主任、副教授

丁国华，中共常德市委党校教务处处长