湖南文理学院经济与管理学院课题调研组 

摘 要：本研究主要研究常德新型城镇化水平，通过与洞庭湖生态圈其它县域城镇化建设的比较分析，考察常德市县域城镇化的动力因素，提出促进常德新型县域城镇化发展的政策建议。

关键词：常德市；城镇化；动力机制；发展对策

一、国内外研究动态

关于城镇化研究的代表性文献主要包括如下两类：

（一）城镇化水平与评价研究。国外关于城镇化水平的研究一般选取政治、经济、法律、科技、社会等因素，也关注地理、环境、空间等。国外学者关于城镇化水平的研究主要有以下三个视角：第一种是以全球视角设计指标体系（联合国人居中心，2001）设计的城镇化指标主要包括城市发展指数和城市指标准则。第二种视角是根据国家特点设计指标体系（Cloke，1977；Friedma；稻永幸南）。第三种视角是根据经济发展阶段设计指标（因克尔斯，1970）。国内关于城镇化水平的研究主要有两个视角：第一个视角城镇化水平与质量的关系研究。何平和倪苹（2013）对中国城镇化进行评价发现：全国城镇化质量低于城镇化率，城镇化率较高的地区的经济发展和居民生活等方面都发展较好。蓝庆新等（2017）从城镇自身发展质量、城镇化推进效率和城镇化协调程度三个方面构建城镇化质量评价体系对全国31个省份2003-2014年的城镇化质量进行评价，发现我国城镇化质量整体水平不高，省域之间城镇化质量差距明显。第二个视角是从如何提高城镇化水平进行研究。余晖（2010）对影响城市质量的因素进行了分析，实现城市公共服务均等化以及城市内部各要素的协调发展，才能提高城市化质量。方创琳和王德利（2011）对城市化水平的表现形式进行了研究，并指出城市化是经济、社会、空间协调发展的结果。汪丽和李九全（2014）的研究表明影响西北地区城市化发展的主要因素是人口发展、环境发展、社会发展以及城乡统筹等方面。

（二）城镇化动力机制研究。国际学术界关于城镇化动力机制的研究因视角不同、历史阶段不同与空间尺度不同，所提出的动力机制不尽相同。国外城镇化动力机制的研究主要有四个视角：第一个视角认为人口集聚是城镇化发展的动力（Agesa,2000；Henderson，2009）。第二个视角认为产业是促进城镇化发展的主要动力（Cloke，1977；Gilbert，1982）。第三个视角认为经济发展是促进城镇化发展的主要动力（Moomaw，1996；Lo，2003）。第四个视角认为促进城镇化发展的动力是综合因素（Douglass,2012；Udall，1980；Todes，2001）。国内城镇化动力机制的研究主要有两个视角。一方面集中在动力类型的研究。刘江（1998）对城镇化的生成机制进行了研究，认为产业发展是实现城镇化发展的最大动力。陈扬乐（2000）认为中国城镇化的动力分为“内生城镇化”和“外生城镇化”两种形式。殷存毅和姜山（2003）认为推动城镇化发展的主要动力是制度因素。陈明星等（2009）将城市化发展动力概括为行政力、内源力、外向力、市场力4种类型。卫言（2011）认为新型城镇化的核心动力是产业转换，直接动力是生产要素流动，内生动力是经济的聚集效应，加速动力是全球一体化，特殊动力是政府。翁雨舟（2015）以可持续发展思想为切入点，认为城镇化发展受到动力因素和保障因素的共同作用。孙叶飞等（2016）认为中国新型城镇化发展的主要动力机制是产业结构的变迁带来的经济增长。李平和李颖（2016）提出了制度安排是落实城镇化战略的关键。另一方面的研究集中在城镇化动力主导模式。阎小培（1999）认为中国的城镇化动力按照传导机制可以划分为自上而下型和自下而上型。张杰和龚新蜀（2010）将动力机制分为内源动力、外向动力、政府动力、市场动力，认为主导作用的是政府动力。李强（2012）认为自上而下的政府主导模式是中国城镇化发展的主动力。赵永平和徐盈之（2014）将城镇化的驱动力归纳为政府机制、市场机制、外部机制和内在机制，并认为市场机制和外部机制对我国城镇化发展具有关键作用。

通过对上述研究的归纳和梳理，尽管已有较多文献考察了城镇化水平和动力机制，但是这些文献中鲜有文献探讨县域城镇化的时空分异，针对县域城镇化评价指标体系，尤其是从人口城镇化、社会城镇化、空间城镇化、经济城镇化综合视角出发，分析湖南新型城镇化动力机制的代表性文献极度缺乏。因此，本文主要研究常德新型城镇化水平，通过与洞庭湖生态圈其它县域城镇化建设的比较分析，考察常德市县域城镇化的动力因素，提出促进常德新型县域城镇化发展的政策建议。对了解常德新型城镇化水平和动力差异，对提升常德新型城镇化包容性、缩小区域差距、实现可持续发展具有较为重要的现实意义为地方政府制定合理的区域新型城镇化发展政策提供参考，具有一定的理论与实践价值。

二、常德城镇化进程中的困难与问题透视

分析常德城镇化进程中的困难与问题透视，从常德市与洞庭湖生态区其它三个城市比较分析可以看出：

（一）人口城镇化水平偏低。通过研究洞庭湖生态经济区中心四市，常德市、益阳市、岳阳市、荆州市下的各县域2005年-2015年11年的数据可知，洞庭湖生态经济区2005年至2015年城镇化水平整体偏低且增长速度缓慢。从表1的数据中我们可以得知，洞庭湖生态经济区城镇化率整体呈增长趋势，但其增长速度较慢。其中增长速度最快的是荆州市的荆州区，11年间增长了25.87%，其次是益阳市的南县，11年期间增长了19.48%。常德市城镇化建设武陵区的城镇化比率最高，其他区县城镇化比率偏低。

表1 洞庭湖生态经济区城镇化率

数据来源：根据2005-2015年《湖南统计年鉴》整理而得

（二）城镇建设投资稳步增长。从2005年至2015年这11年间，伴随着城镇化水平的不断推进，城镇建设投资情况也得到了稳步增长。由表2可知，洞庭湖生态经济区各县域的城镇固定资产投资稳步提升且增长速度较快。如，武陵区的固定资产投资由2005年的4.22亿元增长到2015年的396.90亿元，11年间增长了392.68亿元；沅江市的固定资产投资由2005年的11.88亿元增长到2015年的280.38 亿元，11年间增长了268.5亿元；汩罗市的固定资产投资由2005年的10.52亿元增长到2015年的306.89亿元，11年间增长了296.37亿元；荆州区的固定资产投资由2005年的3.49亿元增长到2015年的288.93亿元，11年间增长了285.44亿元。在如下县域中，2005年固定资产投资排名前三的地区分别是石门县、湘阴县、岳阳县，其固定资产投资额分别是20.45 亿元、16.68 亿元、13.52 亿元；2015年固定资产投资排名前三的地区分别是武陵区、汩罗市、荆州区，其固定资产投资额分别是396.90  亿元、306.89 亿元、288.93  亿元。

表2 洞庭湖生态经济区城镇固定资产投资完成情况（亿元）

数据来源：根据2005-2015年《湖南统计年鉴》整理而得

(三)城镇化经济发展水平不协调。通过比较常德市与益阳市、岳阳市、荆州市下的各县域2005年-2015年11年的人均GDP数据可知，人均GDP增长迅速。常德市武陵区的人均GDP由2005年的29956元，增加到2015年的149771元，11年间人均GDP总额翻了近5倍；益阳市南县的人均GDP由2005年的6376元，增加到2015年的26988元，11年间人均GDP总额翻了近4.2倍；岳阳市岳阳楼区的人均GDP由2005年的16099元，增加到2015年的82377元，11年间人均GDP总额翻了近5倍；荆州市荆州区的人均GDP由2005年的6658元，增加到2015年的41467元，11年间人均GDP总额翻了近6倍。

虽然洞庭湖生态经济区各县域的人均GDP增长迅速，但其县域发展水平并不协调且各县城人均GDP水平差异较大。从表3可知，2005年人均GDP水平排名前三的地区分别是武陵区、云溪区、岳阳楼区，其人均GDP水平分别为29956 元、19147 元和16099 元。而2005年人均GDP排名后三位的地区分别是：监利县、安化县、江陵县，其人均GDP水平分别为4069元、4411元和4621元。现将人均GDP发展水平的前三名与人均GDP发展水平的后三名相比较，有如下发现，武陵区人均GDP比监利县人均GDP高25887元，云溪区的人均GDP比安化县人均GDP高14736元，岳阳楼区人均GDP比江陵县人均GDP高11478元。随着经济的不断发展，2015年人均GDP水平排名前三的地区分别是云溪区、武陵区、岳阳楼区，其人均GDP水平为166596 元、149771元和82377 元。而2015年人均GDP排名后三位的地区分别是：监利县、江陵县、安化县，其人均GDP水平为14804元、17323 元和19174 元。同样的，拿人均GDP水平的前三名与后三名相比较：云溪区人均GDP比监利县人均GDP高151792元，武陵区的人均GDP比江陵县人均GDP高132448元，岳阳楼区人均GDP比安化县人均GDP高63203元。

表3 洞庭湖生态经济区人均GDP（元）

数据来源：根据2005-2015年《湖南统计年鉴》整理而得

（四）生态环境面临挑战。随着城镇化的逐步发展，工业水平也得到了明显的推进，这使得城市的环境压力越大来越大。通过选取湖区下常德市、荆州市部分县域2011年-2015年5年的数据可知，湖区的工业废水排放量整体呈增长趋势。如表4所示，5年间，工业废水增长的县域分别为：汉寿县、澧县、临澧县、桃源县、石门县、江陵县、松滋县、公安县、石首县、监利县和洪湖县。其中工业废水排放量增加最多的县域是澧县，5年间增长了833万吨。

表4 洞庭湖生态经济区工业废水排放量（万吨）

数据来源：根据2011-2015年《湖南统计年鉴》整理而得

三、常德新型城镇化动力分析

城镇化是多方力量共同作用下的产物，因此，其动力因素也应该是多种多样的。根据相关的文献所述，将常德新型城镇化的动力机制归为以下的四方面：

（一）政府推动力。政府推动力主要是利用政府的直接投资或者是制度的变革等方式来影响城镇化进程的。城镇化建设是一个大工程，需要进行大规模的基础设施建设和医疗卫生、教育等方面的投资来提升城镇的公共服务水平。对此这就十分需要政府提供丰厚的资金支持。除此之外，政府履行收入分配职能，参与收入的初次分配和收入的再分配，缩小各社会成员之间的收入差距，保证各地区经济水平的平衡发展；同时，政府通过干预、调节国民经济运行，优化资源配置结构，达到物价稳定、实现农村居民得到充分的就业机会。政府还积极的推进各项制度，如，户籍制度、就业政策、住房制度等，这些都能有效提高我们的社会功能城镇化。

（二）市场推动力。市场推动力主要是利用市场的运行机制和价格机制来使得资源向城镇集聚的一个过程。市场机制通过引导各要素之间的流动，使得城镇化过程中的资本、劳动力、技术、信息等资源能够在各区域之间进行自由合理的分配，从而达到各要素资源的合理分配，使得各主体间的合法权益得到保证。市场的价格机制是市场机制中最敏感、最有效的调节机制，价格的变动对整个社会经济活动有着重大的影响。当前，随着城镇化水平的不断发展，许多问题也开始逐步显现，比如农民工的半城市化现象、各区域城市发展水平差异较大，以及由于城市房屋建成面积大于我们所吸纳的人口而造成的空城等现象，这些都影响着我们城镇化进程的发展。而市场作为一双无形的手能使资源达到最优配置与组合，从而能够有效避免这些伪城镇化现象的出现和蔓延，有助于维护社会稳定。除此之外，以市场为推动力，促进城乡产业的调整。使各区域间不断加强合作，促进经济、文化等产业的互通，从而实现经济的可持续发展。

（三）外向推动力。当前，全球经济一体化日趋明显。提高经济发展的开放程度，尤其是提高对外贸易水平，是经济发展的重要推动力量。我国现积极推进对外开放政策，注重我国与周边国家的经济往来。对外贸易政策发展以来，我国连同周边国家的经济都做到了共同发展，这不仅增加了我国的就业机会而且还扩大了我国对外经济的交流与联系,促使城镇化建设产生新的动力。而外向推动力主要包括外商投资、对外贸易和技术引进。这些要素对经济城镇化的发展都具有积极作用。通过引进外资，我们能够得到充足的资金，从而推动我国经济的有效发展；引进外国的先进科学技术与设备，不仅能提高我国的生产力水平，而且还能使我们的产品综合质量得到提高，增强我国的国际竞争力而且还能加快我国企业经济机制的转换；对外贸易的发展使得区域间边界两侧的贸易数量得到增加以及我国同各国的合作的不断深化，这些都使得我们对劳动力的需求增加，从而提高我国的就业率，因此口岸的经济能够得到迅速发展。

（四）内源推动力。内源动力主要包括基础设施水平、经济社会发展水平以及资源环境条件等最基本的因素。内源推动力是城镇化发展所需的最基本的动力也是推进城镇化发展的必要推动力。一个地区完善的基础设施和良好的自然环境不仅能在一定程度上反映该地区的城镇化水平，而且还是该地区经济发展和产业结构升级的重要前提和保障。一个地区的自然资源越丰富就越能为新型城镇化的发展提供充足的资源保证，良好的生态环境为城镇人口提供了舒适的居住环境，为城镇的发展吸引更多的人才，促进新型城镇化的发展。而对于农村居民来说，应提高自身工作技能，多从事非农产业，提高劳动报酬所得；对于城镇居民而言，应注重工业和高新技术产业的发展，扩大工业和高新技术产业的规模与水平，从而增加城镇居民的收入。除此之外，我们还应该以内源动力为推力，引导资源的合理流动，促进资源要素合理的从中心城市流向各县级地区，提高地区的整体竞争力。与此同时，充分发挥中心城市的辐射作用，积极带动周边城镇的产业技术发展。

课题组认为常德新型城镇化动力指标体系构建包括：内源动力，主要有非农业产值比重、工业化率、国有及国有控股企业工业总产值、第三产业增加比例、科技成果转化率；外向动力，主要有进出口额、出口额、进口额、外商直接投资；政府动力，主要有人均财政支出、国有经济投资、人均基础设施支出；市场动力，主要有非公有劳动比重、非国有投资比重、市场化指数、直接融资占总融资额比例。

四、促进常德新型城镇化发展的政策建议

根据实证分析与稳健性检验的结果，课题组将分别从市场、政府、内源和外向四个方面，为加快形成常德新型城镇化发展长效机制提出言之有物而富有操作性的政策建议。结合十八大明确提出的新型城镇化是对传统城镇化的修正与优化，体现以人为核心，全面协调可持续发展的科学理念，注重质量和内涵发展的“新型城镇化”概念，本文针对常德市新型县域城镇化的具体状况，提出了提升常德新型县域城镇化建设的对策建议。

（一）发挥政府的主导作用。充分发挥政府在城镇化发展过程中的宏观调控和指引的作用。政府在推动城镇化建设的过程中，要制定良好的法律法规，为城镇化建设营造一个公平公正的环境。首先，政府是城镇化建设强有力的推进主体,其重要的责任是：充分尊重人的城镇化。这就需要政府创新制度设计，破除“农民”变“市民”的制度壁垒，让二者形成平等的互动关系。进行城镇化制度创新关系到一系列制度，如户籍财税考核、土地、收入分配等。当前重点要搞好户籍制度和土地制度的创新。因为原有户籍制度及其背后的公共服务与社会保障配套制度并没有实现全城镇人口真正享受到城市的待遇，现在依然还有许多进城务工的农民虽然在城市工作、居住在城市，但是这一部分人的待遇却与真正的城市户籍人口有着较大的差别。洞庭湖生态经济区在推进城镇化建设的过程中,须秉持公正制度的理念，率先在区域内建设城乡一体化的户籍制度，从而鼓励劳动力自由流动，为新型城镇化提供前提条件。与此同时，土地制度要并行改革。从常德市城镇化过程中，以及全国的城镇化历程中可以看出，我国土地问题十分突出。就城市来看，产业的发展与城市面积的扩张，使土地资源成为严重制约城镇化发展的“瓶颈”，征地拆迁引发剧烈矛盾。就农村来看，大量农民长期在城市务工使得农村出现“空心化”。大量的农村宅基地被闲置，耕地荒芜或者低效率耕种，导致土地浪费。从合理配置资源的角度出发，需要改革现行土地制度特别是要改革建设用地制度。在确保耕地红线的前提下，从制度安排上来提高农民承包地收入。并且要在制度上加快探索农村土地产权方面的创新，实现同地同权，让农民平等分享城镇化带来的收益。最后，政府要兼顾到各个群体的利益。在执行政策层面要注意对自由裁量权的约束，防止在公共政策的实施中偏离公共利益。洞庭湖生态经济区的各地各级政府要切实履行好不同利益协调者和公共利益维护者的职责。要积极配合中央出台的财政政策、货币政策以及产业和价格政策,不搞选择执行，要积极协调配合,提高政策实施效率。

（二）发挥市场的主体作用。在常德县域城镇化建设中，我们要充分利用市场的主体地位，努力做到“四化”的同步推进。加强农业现代化、新型工业化、新型城镇化和信息化同步推进。工业化促进信息化发展，推动城镇化进程，提升农业现代化水平；信息化发展引领工业化，助推城镇化，支撑农业现代化；城镇化依托信息化，仰赖工业化，带动农业现代化；农业现代化依赖信息化，协助工业化，加速城镇化。只有“四化”同步推进，才能更快的推动城镇化的发展。此外，我们还要利用市场机制，提升常德中心城市的作用。充分发挥中心城市对区域经济发展的带动作用，使其通过和区域的互动作用，实现各种要素与资源的最优配置，带动城市与区域之间共同的发展。与此同时，我们还可以提高县级城市辐射和集聚能力。县级城市要充分发挥城市内的特色产业，加快产业业升级，增强县域经济能力，从而带动区域的发展。                     

最后，我们可以利用市场调节，建立生态补偿机制。在城镇化的建设发展中，对于工业企业而，我们可以做到，言谁污染的多，谁排放的多，谁就购买相对应的排放权。除此之外，要大力实行资源环境保护的市场准入和退出机制。凡是不符合环境保护制度的，一律不准批准动工，对于已有的企业，也要进行合理的监督。我们要做到把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设的运营模式。我们还可以立足于洞庭湖生态经济区的区情，洞庭湖生态经济区是著名的鱼米之乡，但是农业的经济收益较低，我们必须把“弱势产业”的政策保护与市场手段的价格杠杆统一起来，引导和支持这一区域优质、安全和具有地域特色的农、畜、水产业发展。

（三）合理利用外资。随着经济的不断发展，各国的经济往来也越来越频繁，而外商直接投资作为经济增长的重要引擎，已经成为推动城镇化发展的重要力量。外商直接投资通过促进经济增长、产业结构调整、人口流动和技术进步等方面来推动我们城镇化的发展。首先，外商通过直接的现金投资可以加速本地区资本的积累。地区可以以国家政策为依托，在利用外资的过程中不断优化本区内的产业结构、就业结构、基础设施和生态环境，在短时间内推动更多的农业人口转为非农人口的可能，把本区所在地建设成为新城镇，从而实现以本区的自身城镇化来带动地区的城镇化发展。其次，外资企业集聚产生的技术溢出效应一方面促进了企业自身规模的扩大，形成内部规模效应；另一方面因为企业地理位置的邻近加深了企业与其他经济主体之间的交流互动，产生了外部经济效应，内、外部效应的双重作用为地区城镇化的发展提供了源源不断的动力。同时，开发区的外资集聚有推动开发区自身城镇化发展的可能。最后，优化开发区的投资软环境，在政策上吸引并引导外商投资投向高新技术产业与服务业，统筹安排好各开发区的产业结构与分工，依托开发区形成具有国际竞争力的产业集群。

（四）有效利用内源力。常德县域城镇化建设的发展中，要根据各县域的现状条件、区位特点以及资源禀赋等条件，因地制宜地确定本地城镇化的路径及目标。针对基础设施较完善的地区，优先推进城镇化，同时引导人口向城市集聚，发挥引领区域发展的作用，并配置和整合资源；新型城镇化中水平区要注重城镇的基础设施建设,实现城乡格局一体化。新型城镇化水平较低水平区和低水平区应把建设的重点放在经济建设上，统筹兼顾城镇基础设施和社会功能建设还可以引导地区人口逐步向都市圈、城镇轴、城市带集聚，发展现代农业、特色手工业和地区旅游业。除此之外，利用洞庭湖生态经济区多条铁路、高等级公路和水道纵横交错的交通优势，积极发展物流贸易、拓展港口经济；洞庭湖生态经济区还拥有良好的旅游优势，厚重历史人文的岳阳楼、荆州古城，自然壮丽的大江大湖风貌我们都可以把这些整合起来，通过对旅游资源的勘探与开发，形成旅游产品和旅游景观，加上旅游企业对于旅游产品的营销，吸引了广大游客的前往，产生一个消费市场的移入，进而大力发展洞庭湖生态经济区的旅游业。作为服务业的重要组成部分，旅游业的产业关联度较大，能够有效的带动住宿、餐饮、交通运输、购物等产业的发展，最终促进城镇化的发展。

总结：城镇化是中国发展的重头戏，经过几十年的发展，我国城镇化水平明显得到提升，但在此过程中依然存在着许多问题，这就要求我们在城镇化的发展中一定要合理利用政府、市场、外向和内源这四部分力量，做到城镇化建设科学、有序的发展。常德新型城镇化建设取得了一定成就，但是县域之间水平差异较大，这与县域城镇化动力密切相关，常德新型城镇化建设市场动力大于外部动力，常德新型城镇化建设应该以市场动力促进新型城镇化建设，以政府动力提高居民生活质量，以外向动力提升区位优势，以内源动力优化城镇化发展格局。

主持人：毛凌琳，讲师

参与人：贾先文，院长，教授

丁文君，博士，讲师

吴玲，讲师