摘要：一直以来，常德市作为农业大市却不是农业强市，在“产业立市，开放强市”的背景下，通过引才回乡等政策的引导，常德市不仅能够加速推进农业强市的进程，并且对乡村振兴战略的顺利实施起到了积极作用。本课题组在“湖南农村基层治理中心”的平台下，对湖南省内2197位村民展开实地调研，并在常德市对市县相关部门、农业企业、农业从业者进行了广泛走访座谈。经过实地调研分析，课题组认为，外出能人更多表现为“愿而难返”，课题组建议通过打好政策“组合拳”，锻造村庄“服务链”，擘画发展“路线图”，将外出能人引回来、留下来、定下来，最终以能人之“星火”，造乡村振兴“燎原”之势。该报告得到湖南省委常委、长沙市委书记胡衡华同志肯定批示。现综合实地调研的主要观点，供领导和专家参考。

关键词：乡村振兴；引才回乡；农业强市

　　一、引言

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出：“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约，要把人力资本开发放在首要位置。”近年来，湖南省出台的《关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》等一系列返乡支持政策不断向纵深推进且成效初显。为全面了解政策实施现状、针对性地提出战略贯彻建议，湖南文理学院经济与管理学院成立“湖南基层治理中心”，利用寒暑假在全校范围内发动大规模农村实地调查，并将所收集整理后的数据录入“湖南农村调查数据库”[1]。

调查数据显示：常德市乡村人才存在总量不足、素质不高、结构不优、吸引不强和储备不够等现状。全省范围来看，人才返乡意愿较高，但受限于乡村产业发展、返乡政策宣传、基础设施建设，大多数人才“愿而难返”。村民对回乡能人在带动村民致富、参与村庄公务、促进村庄发展中的作用认可度高，同时也存在“引才政策失焦、原生动力失活、效力发挥失衡”的问题。

二、农村人才现状与存在的问题

（一）常德市农村人才现状。（1）全市农业产业人才总量不足。2018年末，全市乡村人口406.3万人，相比上年度下降3.9%，且呈持续下降趋势。全市农业系统专业技术人员8018人，正高10人、副高258人，与近400家规模农产品加工企业总量相比极不相称。如据石门县相关部门2018年调查测算，全县柑橘、茶叶、畜禽养殖是全县农业支柱产业，其产业人才拥有量分别只占从业人员的10%、7%、12%。全市新型职业农民（即以农业为职业、具有一定的专业技能、收入主要来自农业的现代农业从业者，主要包括生产经营型、专业技能型和社会服务型职业农民）相当缺乏。截止2018年底，据农业部门摸底统计，全市有培育潜力的新型职业农民为41647人，占农村农业总人口的0.94%。如果按每100万元农业产值配备1名新型职业农民计算，全市至少需要5万新型职业农民。（2）全市农业产业人才素质偏低。全市农业系统专业技术人员中，初级职称及以下占比75.57%；领军人才和专业带头人严重缺乏。新型职业农民队伍素质不高。全市有培养潜力的新型职业农民，真正经过培训且被认定的职业农民只有10763人，占比25.8%，专科以上学历3415人，只占新型职业农民总量的8.2%，初中及以下学历的23572人，占总量的56.6%。高学历、懂技术、善管理的知识密集型、技术密集型新型职业农民还很少。绝大部分是传统农民，凭生产经验和传统技术简单扩大再生产。村干部作为农业产业的指导员，作用发挥不明显，据组织部门统计数据，全市村干部（含村居干部、党建联络员）平均年龄47岁，高中以下学历占58%，其中初中及以下18.4 %。据民政部门统计数据，村委会成员50岁及以上占45.9%，高中、初中及以下分别占比58.3%、24.1%，最基层组织对农业的指导能力还比较弱。（3）全市农业产业人才结构不优。全市农业系统专业技术人员中，46岁以上占比45.42%，而35岁及以下仅占18.52%。中高级职称技术人员主要集中在市县两级，乡镇40岁以下的农技人员少之又少，高层次的更是凤毛麟角。与此同时，乡镇农技站工作人员专职不专、服务能力不强等问题比较普遍。从石门县、澧县、桃源县调研的3个乡镇来看，农技站工作人员分别为6人、5人、10人，他们的主要精力是落实镇政府安排的包村、扶贫等中心工作，专职从事农业推广工作不超过二分之一，其中有30%将在5年内退休。全市35岁及以下的新型职业农民5955人，只占有培养潜力的新型职业农民的14.3%。50岁以上的23114人，占总量的55.5%。全市农业种养殖技术人才相对还较多，但农村经营性人才、农产品经纪人、金融、营销、电商、动物防病方面的人才严重缺乏。如湖南杨氏公司为引进一名柑橘种植专业的研究生，一年内跑遍了全省高校和人才市场仍一无所获。（4）全市农业产业人才吸引不强。基于经济发展规律性，鉴于城乡差异，发达地区和城市吸附人才能力更强，基层长期陷于“外地人才引不来，本地人才留不住”的困境。从常德职业技术学院、湖南应用技术学院、桃源职业中专这三所开设农学专业的学校来看，涉农专业的学生平均仅占学生总量的4%，近三年的毕业生本地平均就业率，仅在8%-28%之间，而农学专业本地就业比例更低。（5）龙头企业农业产业人才储备不够。上市公司作为优质企业，应该汇聚和储备大量的产业人才。然而，从我市的上市公司人才储备来看，整体情况难言乐观。从几家企业2015年至2018年本科以上学历员工人数的动态分析：金健米业在255人和348人之间，占员工总数约20%，且稳步增长；大湖股份在130人和153人之间，占员工总数仅12%，稳中有升，但硕士以上高层次人才稀缺；佳沃股份在11人和50人之间，仅占员工总数不足2%，流动性很大，经营不稳定，发展后劲堪忧。从近两年全国农业产业化龙头企业500强来看，入围门槛营业收入由6.11亿增长至6.7亿元。100亿级企业由56家增加到62家，常德至今榜上无名，收入最高的金健米业也仅达30亿元，缺乏高层次人才支撑是重要因素。

（二）人才返乡存在的问题。（1）人才“愿而难返”。调查数据显示，在212位有效农户样本中，有119位表示愿意动员家中能人返乡，占比为56.13%。其余93位农户中，又有61.45%表示若有优惠政策即愿意动员家中能人返乡，其中在引进新产业的村庄中，高达83.33%的农户表示愿意动员家中能人返乡。但从农户对能人返乡政策的知晓与认可情况来看，知道当地政府和干部宣传、动员外出能人回乡的农户仅占32.45%，且仅有32.39%的村民对能人回乡政策有所了解。另一方面，村民对政府吸引能人回乡条件持肯定态度的占比仅为19.03%，对政府重视程度及宣传力度持肯定态度的占比分别为34.08%、19.77%。可见，当前农户的回乡意愿相对较高，但其实际的返乡行动又受限于政府层面的重视程度、宣传力度以及现有政策的知晓程度，因此应进一步加强能人回乡政策的优惠力度和宣传幅度，将外出能人招引回乡。（2）人才“乐而难返”。调查数据显示，家乡缺乏发展机会和收入低下是村民不愿动员家中能人回乡的主要原因，占比分别为42.86%、28.57%。从具体村庄条件来看，村庄是否引进新的产业项目、开展道德宣传、成立民间自治组织都对提升能人回乡意愿有显著影响。其中，已引进新产业项目的村庄中有83.33%的村民表示愿意动员家中能人回乡，已开展道德宣传活动的村庄这一占比为75%。然而，湖南省各村现已引进新产业项目、开展道德宣传、有民间自治组织的数量却相对较少，其占比仅为19.42%、45.07%、28.88%。由此可见，乡村能人回乡发展的原生土壤并不肥沃，产业发展不足、道德宣传不力、村民凝聚力不强是限制能人回乡的重要因素。在动员能人回乡的同时，也应重视农村基本建设与公共服务的配套和跟进，以便于乡村能人乐于回乡、勤于兴乡。（3）人才“返而难为”。让回乡能人与普通村民、村庄共享所得是贯彻能人回乡政策的战略目标。调查数据显示，近三年来，湖南省有19.65%的能人在政策推进中成功返乡，村民对回乡能人的评价整体持肯定态度，有25.30%的村民认为回乡能人在村庄建设和发展过程中发挥了很大作用，更有43.28%的村民认为回乡能人的威望较村干部高，有56.47%的村民认为回乡能人参与村庄公共事务较普通村民更为积极。进一步分析回乡能人发挥作用的广度与深度，回乡能人的带动效应有待进一步提升。调查显示，回乡能人仅吸纳了7.82%的村民就业、促进了17.71%的村民掌握新的生产技能，带动了27.16%的村民创业，仅有4%的村民入股了回乡能人的产业项目；此外只有11.78%的村民认为回乡能人推动了村庄公益事业建设，8.22%的村民认为回乡能人促使村庄管理更加有序，7.12%的村民认为回乡能人在村民精神文化生活方面投入较少，占比均不高。可见，返乡能人作用初显成效，但其示范引领的辐射广度与纵深力度仍有待进一步激活和发挥，能人回乡政策效益需进一步彰显。

三、农村人才难留的原因分析

（一）农业产业发展重视程度不够。相比于二、三产业，农业产业的资金需求多、投资回报率低、周期长、投资者所承担的风险最高，商人的逐利本质必然会导致资金远离农业，而转向回报更高、投资更安全的工业、建筑业和服务业。同时，地方政府希望最大限度提高资本的投入产出比，而解决民生实事的有效途径也是基础设施建设与公共服务供给。因此，地方政府如果不引导资金流入农业产业，乡村振兴就仍然只是一句口号。

（二）基层工作者任务重、收入低。乡村人才可分为两类，一是能带动村民共同富裕的乡贤能人，二是为村民提供服务、解决问题的基层工作者，后者是乡村振兴能否有效实施的重要保障。乡村振兴战略实施以来，基层工作者是贯彻执行政策最直接的群体，也是最了解实际情况、任务最重、压力最大的群体，他们经常要面临各式各样的“上级巡检”，稍有不慎便会受到责罚，即便是为乡村付出了常人难以想象的努力，所获得的收入也往往不与付出成正比。市、县两级的行政事业单位的经济待遇要略好一些，而乡、镇级别的情况则更差。课题组在常德市桃源县某镇的一次调研中发现，从事基层工作近十年的乡镇干部月工资仅在3000元左右，甚至不及市区普通从业者的平均工资，长此以往，基层工作者的“心”将难以留在乡村。

（三）乡村公共服务水平有待提高。常德市乡村人居环境整治颇有成效，现已基本解决了道路不通、厕改、饮水差、垃圾回收等一系列问题，吸引了不少人才返乡。然而，返乡人才却难以真正做到“返心”，据课题组调查，其中的原因主要在于乡村生活配套设施建设还不完善，如子女上学、家人看病、恋爱交友、个人休闲等还远远达不到在城市生活的标准，优质教育资源、良好医疗器械仍集聚于市区，返乡人才甚至难以在乡村找寻同龄群体，这也极大程度上限制了人才长留于乡村。

（四）农村工作社会认可度不高。农学专业的学生不愿从事农业、长期从事涉农工作的专技人才不愿自己的子女继续从事农业、农村户籍的大学生不愿回到农村，受传统观念的影响，多数人仍旧认为从事农业没面子、没前途。“山窝里飞出一只金凤凰”、“不努力就只能回农村种田”，多年来，受传统观念和教育的影响，回乡种田都是一种对不努力进取者的形容，带有一定的贬义色彩，导致从事农业生产的人自卑和不自信。

四、加强常德市人才队伍建设的对策与建议

（一）打好政策“组合拳”，将外出能人引回来。一是丰富政策内容，提高吸引度。采取财政贴息、融资担保等措施解决返乡人员创业融资难问题。推进农村承包土地经营权、农民住房财产权的抵押贷款试点，扩大抵押物范围。对返乡人员创办的新型农业经营主体给予相应农业补贴，对其就业人员按规定给予社会保险补贴和岗位补贴。开展返乡创业示范县（市、区）、示范园区建设和示范项目、返乡创业明星评选，并对其进行奖补。二是推进政策落实，加强认可度。一方面县乡建立外出能人数据库，对其进行建档立卡，因人施策、精准招引；同时采取领导与能人结对方式，促成政府与能人有效沟通，凸显当地政府重视程度。另一方面提供一站式服务，在县（市、区）公共人才机构设立返乡创业服务窗口；简化返乡创业登记、项目申请和贷款程序；为返乡创业就业人员开展培训；返乡创业符合有关国家政策规定的，落实定向减税和普遍性降费政策。三是增强政策宣传，扩大知晓度。优化“能人回乡”宣传手段，采取编制手册、制定明白卡、编发短信微信微博等方式深入宣传能人返乡优惠政策。同时成立能人回乡工作宣传队，借助丰收节庆、集市集会、新媒体等渠道，依靠“线上媒介+线下活动”综合宣传手段，促使返乡创业优惠政策家喻户晓。

（二）锻造村庄“服务链”，让返乡能人留下来。其一，优配要素，让回乡能人可兴村。夯实村庄水、电、网、交通、通信基础建设，健全县、乡、村三级农村物流基础设施网络，鼓励物流企业完善物流下乡体系，提升冷链物流配送能力，畅通农产品进城与工业品下乡的双向流通渠道。结合农村集体资产股份权能改革，有效盘活乡村农地、山林、堰塘、水库等资源，为能人回乡创新奠定良好基础。其二，发展特色，让回乡能人巧兴村。鼓励和引导返乡人员结合自身优势和特长，发挥既熟悉输入地市场又熟悉输出地资源的优势，借力“互联网+”信息技术发展现代商业，通过对本土手工艺品、绿色农产品等输出地特色产品的挖掘、升级、品牌化，实现输出地产品与输入地市场的嫁接，发展优势特色产业，搞活农村经济。其三，完善保障，让回乡能人好兴村。总结成功与失败的创新经验，收集成功案例，形成“试点——推广——全面收效”的试验路径。建立回乡能人发展“纠错容错”机制，追踪回乡能人创业项目进程，动态防范项目中断、中止。同时转创业失败为二次创业、化废弃产能为待开发资源，实行政府、社会双兜底。

（三）擘画发展“鸟瞰图”，使回乡能人定下来。一是着眼“业定乡村”，推动回乡能人有所作为。引导回乡能人通过承包、租赁、入股、合作等多种形式，创办家庭农场林场、农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体，发展规模种养业、特色农业、设施农业、林下经济、庭院经济等农业生产经营模式。实行产加销一体化运作，延长农业产业链条；推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，提升农业价值链。二是着眼“情定乡村”，推动回乡能人奋发有为。利用传统节日组织茶话会、座谈会、恳谈会，加强回乡能人情感交流和村庄动态了解，让回乡能人在村庄找到除家人外的组织群体。积极倡导宣传乡村能人先进事例、重大贡献，打响能人项目品牌。开展创业大赛、创业大讲堂等活动，安排回乡能人参加劳动模范、优秀企业家等各类荣誉的评选，或对其授予先进村民、乡贤等荣誉称号，积极打造乡村文化“乡贤榜”，大力表彰带民致富“领头羊”。三是着眼“心定乡村”，推动回乡能人甘愿作为。保持农村土地和户籍等制度的弹性空间，如回乡能人可享受村庄土地承包权分配权益，在有限范围内可变更户籍所在地，让能人有乡可回、有乡能回和有乡愿回。做好返乡人员社保关系转移接续工作，解决外出人员的返乡羁绊。优待回乡能人家属，优先考虑回乡能人家属推荐就业；提升乡村医疗和教育水平，为返乡人员子女入学提供保障，减轻回乡能人后顾之忧。

课题负责人：

何鑫，湖南文理学院经济与管理学院，院长助理，经济学博士，讲师；

主要参与人：

苏静，湖南文理学院经济与管理学院，副院长，经济学博士，副教授；

匡立波，湖南文理学院马克思主义学院，政治学硕士，副教授；

刘伟，常德市市委民进，办公室主任。